Časopis 112 ROČNÍK XIII ČÍSLO 9/2014
V bloku POŽÁRNÍ OCHRANA analyzujeme rozsáhlý zásah jednotek PO při likvidaci havárie ve skladovém areálu u Mladé Boleslavi, seznamujeme s průběhem zkoušek seskokových matrací, s možnostmi stanovení perimetru při ohledání místa po výbuchu s následným požárem, a také se způsobem zajištění požární ochrany v obchodních domech IKEA. Činnosti psychologické služby HZS ČR a specifikům práce psychologa při poskytování posttraumatické péče a pomoci lidem zasažených mimořádnými událostmi se věnujeme v bloku IZS. V části zaměřené na oblasti OCHRANY OBYVATELSTVA A KRIZOVÉHO ŘÍZENÍ seznamujeme s průběhem mezinárodních kurzů, zaměřených na výcvik specialistů v oblasti ochrany před účinky chemických zbraní. V analytické části se věnujeme problematice zajištění ochrany kulturních hodnot před následky ozbrojených konfliktů, nebo vymezení průřezových kritérií pro identifikaci prvku kritické infrastruktury a jejich aplikovatelnosti v České republice.
Kulturní hodnoty zahrnují komplex movitých i nemovitých statků. Zajištění jejich ochrany je deklarováno v souvislosti s hrozbou válečného konfliktu a dále také v souvislosti s událostmi, jež nejsou krizovými situacemi charakteru ozbrojeného konfliktu. Z hlediska posuzované úrovně mezinárodní, úrovně vybraných evropských států a České republiky je předmětná problematika kodifikována a za její zajištění odpovídají příslušné subjekty.
Mezinárodní úroveň
Ochrana kulturních hodnot před následky ozbrojeného konfliktu je předmětem mezinárodního humanitárního práva. V roce 1874 byla přijata tzv. Bruselská deklarace, jako klíčový dokument mezinárodního významu upravující oblast válečného práva a obsahující základní pravidla ochrany kulturních hodnot. Deklarace však nebyla ratifikována a otázka kodifikace norem o obyčejích války se tak stala ústředním tématem haagských mírových konferencí konaných v roce 1899 a v roce 1907. Výsledkem těchto jednání bylo vypracování smluvních nástrojů přijatých s cílem humanizace ozbrojených konfliktů.
Do systému haagských instrumentů je tematika ochrany kulturních hodnot implementována především prostřednictvím Řádu války pozemní, vydaného jako součást Úmluvy o zákonech a obyčejích pozemní války (1907) a je zde dotčena v článcích 27 a 56. Rovněž Úmluva o bombardování námořními silami za války (1907) zmiňuje v rámci všeobecných ustanovení ve svém článku 5 ochranu kulturních hodnot.
Ačkoliv uvedené smluvní mechanizmy byly před zahájením 1. světové války ratifikovány, jejich plnění v průběhu konfliktu nebylo respektováno. V důsledku těchto zkušeností bylo nutné zrevidovat stávající systém ochrany. Za významnou iniciativu v meziválečném období lze v tomto ohledu považovat vytvoření tzv. Roerichova paktu – Washingtonského paktu na ochranu uměleckých a vědeckých zařízení a historických památek, uzavřeného v roce 1935. Občanská válka ve Španělsku a následně 2. světová válka však opět poukázaly na nutnost přijetí rozsáhlých změn v přístupech k ochraně kulturních hodnot.
Pod vlivem těchto událostí byla na mezinárodní konferenci svolané Organizací spojených národů pro výchovu, vědu a kulturu (dále jen „UNESCO“) v roce 1954 v Haagu přijata Úmluva na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu (dále jen „Úmluva“), společně s jejím Protokolem a Prováděcím řádem, a stala se tak z hlediska úpravy problematiky prvním mezinárodněprávním nástrojem univerzálního charakteru. Vzhledem k úrovním ochrany byly zavedeny dvě skupiny kulturních hodnot, a sice hodnoty uváděné v seznamech jednotlivých signatářů Úmluvy, kterým je poskytována všeobecná ochrana a dále kulturní hodnoty nadnárodního významu zapsané v Mezinárodním rejstříku kulturních statků, kterým je poskytována zvláštní ochrana.
Pro identifikaci kulturních hodnot Úmluva uvádí možnost opatřit je rozeznávacím znakem – štítem dole zahroceným, uhlopříčně rozděleným na čtyři pole modré a bílé barvy. Znak se používá pouze jednotlivě nebo v trojúhelníkovém seskupení.
Jednotlivě lze znak užívat pouze pro:
→ kulturní hodnoty, jež nejsou pod zvláštní ochranou,
→ osoby pověřené kontrolou podle Prováděcího řádu,
→ personál určený pro ochranu kulturních hodnot,
→ průkazy uvedené v Prováděcím řádu.
V trojúhelníkovém seskupení lze rozeznávací znak užívat pouze pro:
→ nemovité kulturní hodnoty pod zvláštní ochranou,
→ transporty kulturních hodnot pod zvláštní ochranou,
→ improvizované úkryty kulturních hodnot za podmínek stanovených v Prováděcím řádu.
V roce 1999 byl na diplomatické konferenci konané v Haagu přijat druhý Protokol k Úmluvě. Důvodem byly především zkušenosti s prováděním stávajících smluvních mechanizmů v průběhu ozbrojených konfliktů na území bývalé Jugoslávie.
Vedle organizace UNESCO se na usměrňování otázky ochrany kulturních hodnot významně podílejí další subjekty. Klíčovým aktérem v této oblasti je Mezinárodní rada památek a sídel (International Council on Monuments and Sites, dále jen „ICOMOS“) založená v roce 1964 na základě tzv. Benátské charty. ICOMOS působí jako poradní orgán UNESCO pro oblast ochrany kulturních hodnot před následky ozbrojených konfliktů a před následky krizových situací, jež nejsou válečného charakteru.
Neopominutelnou roli plní také organizace Mezinárodní komitét Modrého štítu (International Committee of the Blue Shield, dál jen „ICBS“). Vedle podpory haagských instrumentů je působnost ICBS vztažena k ochraně kulturních hodnot před následky událostí, jež nejsou krizovými situacemi ozbrojeného charakteru. Výbory ICBS jsou v současnosti zřízeny ve 23 státech, včetně České republiky.
Z hlediska ochrany kulturních hodnot před následky nevojenských krizových situací jsou dále zásadní aktivity vyvíjené Mezinárodní federací knihovnických sdružení a institucí (International Federation of Library Associations and Institutions, dále jen „IFLA“), která pro podporu rozvoje předmětné problematiky vydává manuály a metodické dokumenty.
Úroveň některých evropských států
Německo
Úmluva a první Protokol byly v Německu ratifikovány v roce 1967, druhý Protokol v roce 2009. Ochrana kulturních hodnot je implementována také v Zákonu o civilní ochraně a zmírňování následků katastrof z roku 1997 (v jeho znění z roku 2009), jako jeden z úkolů civilní ochrany.
V rámci Ministerstva vnitra – Spolkového úřadu pro ochranu obyvatelstva a pomoc při katastrofách, které je ústředním orgánem pro oblast ochrany obyvatelstva, je při Oddělení výzkumu a techniky zřízen referát (III. 1) pro téma ochrany kulturních hodnot.
Švýcarsko
Švýcarsko ratifikovalo Úmluvu a první Protokol v roce 1962, druhý Protokol v roce 2004. Stejně jako v Německu je ve Švýcarsku problematika součástí spolkového zákona o ochraně obyvatelstva a civilní ochraně. Strategický rozvoj oblasti ochrany kulturních hodnot je blíže rozpracován v dokumentu Strategie ochrany obyvatelstva a civilní ochrany.
V rámci Spolkového úřadu ochrany obyvatelstva je řešená otázka předmětem činnosti příslušného odboru zřízeného pro tyto účely, který vypracovává podpůrné podkladové materiály (např. check-listy k analýze rizik, metodické pokyny ke zpracování příslušných plánů). Vedle toho koordinuje záležitosti v předmětné oblasti poradní orgán vlády – Švýcarský výbor na ochranu kulturních památek, který ve spolupráci se Spolkovým úřadem ochrany obyvatelstva participuje na tvorbě celostátního soupisu kulturních hodnot, jehož poslední revize byla provedena v roce 2009.
Polsko
Ratifikace Úmluvy a prvního Protokolu v Polsku proběhla již v roce 1956, druhého Protokolu v roce 2012. Ochrana kulturních hodnot se následně promítla do vlastního zákona vydaného v roce 1962, který byl rozpracován prováděcími předpisy. V současnosti je klíčový zákon z roku 2003 o ochraně kulturních památek a především pak jeho prováděcí předpis vydaný k čl. 88 – Nařízení ministra kultury a státního dědictví z roku 2004 o organizaci a způsobu ochrany památek v případě ozbrojených konfliktů a krizových situací.
Stěžejní roli plní rezort kultury. Problematika ochrany kulturních hodnot je také součástí agendy Hlavního velitelství Státní požární ochrany zařazeného ve struktuře ministerstva vnitra a je tedy řešena v rámci systému civilní obrany blíže vymezeného zákonem z roku 1967 o všeobecné povinnosti obrany.
Úroveň České republiky
Ochrana kulturních hodnot před následky ozbrojeného konfliktu je upravena v souladu s principy zakotvenými v rámci haagských instrumentů. Úmluva a Protokol z roku 1954 byly schváleny vládou Československé republiky 3. dubna 1957 a ratifikovány prezidentem republiky 30. září 1957. Do právního řádu byly implementovány vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 94/1958 Sb., o Úmluvě na ochranu kulturních statků za ozbrojeného konfliktu a Protokolu k ní. Listina o přístupu České republiky k druhému Protokolu byla podepsána prezidentem republiky 14. května 2007 a platnosti nabyla 8. září 2007. Do právního řádu vstoupil uvedený Protokol pod označením Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 71/2007 Sb. m. s.
V souvislosti se zvyšující se četností rozsáhlých živelních pohrom a nárůstem jejich dopadů na kulturní hodnoty nabývá stále většího významu systém ochrany těchto statků před hrozbami, jež nemají povahu ozbrojeného konfliktu. V roce 2000 byl ustanoven Český komitét Modrý štít, jako nezisková národní společnost ICBS pro území České republiky. Smlouva o jeho založení a působnosti specifikuje poslání a úkoly organizace, kterými jsou především zmírňování rizik, pomoc při záchraně kulturního dědictví ohroženého přírodní katastrofou, selháním člověka nebo ozbrojeným střetnutím. V souladu s naplňováním deklarovaného poslání byla v roce 2001 uzavřena dohoda o spolupráci mezi Českým komitétem Modrého štítu a Hasičským záchranným sborem České republiky.
Východiska právní úpravy obecné ochrany kulturních hodnot jsou dána především zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. Předpis ukládá povinnost vlastníkovi kulturní památky pečovat o danou kulturní památku, udržovat ji v dobrém stavu a chránit před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením.
Zákon č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů, pak z pohledu předmětné problematiky ukládá vlastníkovi sbírky zapsané v centrální evidenci povinnost zajistit její ochranu před poškozením, zejména před nepříznivými vlivy prostředí. Příslušný prováděcí předpis – vyhláška č. 275/2000 Sb., ve znění vyhlášky č. 96/2013 Sb., určuje režimy ochrany sbírek muzejní povahy a jednotlivých sbírkových předmětů, jež zahrnují také ochranu před požáry, před poškozením vodou nebo ochranu před chemickými látkami.
V návaznosti na zákon č. 122/2000 Sb. a vyhlášku č. 275/2000 Sb. byl v roce 2010 Ministerstvem kultury vydán Metodický pokyn k ochraně sbírek muzejní povahy a sbírkových předmětů před krádežemi, vloupáními a požárem. Účelem pokynu je sjednocení postupů veřejných sbírkotvorných institucí při budování systému ochrany proti zmíněným ohrožením. Přílohová část metodiky obsahuje dotazník pro určení míry rizika poškození muzea v důsledku požáru. Ochrana sbírek muzejní povahy před krádežemi, vloupáním a požárem je dlouhodobě podporována prostřednictvím programu Integrovaného systému ochrany movitého kulturního dědictví.
V souvislosti s vypracováním příslušné Koncepce rozvoje muzejnictví byl již v roce 2004 vydán Metodický pokyn k tvorbě plánů prevence a ochrany v muzeích a galeriích, který stanovil postupy při zpracování tzv. plánů prevence a ochrany muzeí a galerií zřizovaných Ministerstvem kultury. Uvedené plány jsou vypracovávány za účelem přípravy na situace přímo nesouvisející se zajišťováním obrany České republiky. Z obsahového hlediska zahrnují opatření pro řešení krizových situací, jejichž realizace je podmíněna vyhlášením některého z krizových stavů, a dále opatření pro řešení mimořádných událostí nepodmíněných vyhlášením krizových stavů.
Vedle zmíněných právních předpisů a metodických materiálů vydaných v působnosti Ministerstva kultury je problematika ochrany kulturních památek dotčena vyhláškou č. 328/2001 Sb., o některých podrobnostech zabezpečení integrovaného záchranného systému, ve znění vyhlášky č. 429/2003 Sb., a to v souvislosti s příslušným plánem konkrétních činností vypracovávaným jako součást havarijního plánu kraje.
V současnosti je připravován zákon o památkovém fondu, který by měl nahradit zákon č. 20/1987. V rámci přípravy uvedeného právního předpisu byl vypracován návrh jeho věcného záměru, který vláda České republiky schválila usnesením č. 156 ze dne 6. března 2013.
Ve vztahu k problematice ochrany kulturních hodnot deklaruje věcný záměr zákona založení povinnosti vlastníkovi chráněného předmětu nacházejícího se v památkové rezervaci nebo zóně, učinit neodkladně veškerá potřebná opatření k zabezpečení kulturního předmětu proti předpokládaným účinkům mimořádné události (např. přemístění kulturní památky při povodni nebo požáru, zajištění kulturní památky při občanských nepokojích) a tato opatření neodkladně nahlásit příslušnému orgánu památkové péče. Orgán památkové péče by v případě nutnosti měl pravomoc vydat rozhodnutí ukládající vlastníkovi provedení jiných zabezpečovacích opatření, pokud by vlastníkem učiněná opatření byla nedostatečná, nevhodná nebo by překračovala rámec běžné situace nebo mimořádné události a vyžadovala využití krizových opatření.
Podle věcného záměru zákona bude pro případ ozbrojeného konfliktu zajišťování přípravných opatření přijímaných v době míru povinností vlastníka nebo správce předmětu kulturní hodnoty. Ministerstvo kultury a krajské úřady ponesou zodpovědnost zejména za tvorbu koncepčních plánů, koordinaci činností a metodickou pomoc. Ve spolupráci s Ministerstvem obrany a Ministerstvem vnitra bude Ministerstvo kultury provádět výběr předmětů ochrany podle principů haagských instrumentů, zpracovávat koncepce ochrany a metodicky řídit krajské úřady. Krajské úřady pak zajistí organizaci součinnosti mezi obecními úřady obcí s rozšířenou působností a dalšími správními úřady a obcemi v kraji a jejich metodické řízení. Povinnost viditelného označování předmětů ochrany předepsanými znaky uvedenými haagskými konvencemi bude stanovena již v období míru.
Závěr
Ochrana kulturních hodnot před následky ozbrojených konfliktů je předmětem mezinárodního humanitárního práva. Při řešení této otázky byly vytvořeny v rámci haagských mírových konferencí mezinárodně právní nástroje univerzálního charakteru. Právní předpisy na úrovni vybraných evropských států a na úrovni České republiky jsou transpozicemi těchto mechanizmů.
Ochrana kulturních hodnot před krizovými situacemi, jež nemají charakter ozbrojeného konfliktu, je na mezinárodní úrovni upravena především smluvně. Pro podporu problematiky jsou příslušnými autoritami (zejména ze strany ICOMOS, ICBS a IFLA) vydávána metodická doporučení, která jsou následně implementována členskými zeměmi. Inspirativní jsou přístupy uplatňované na úrovni vybraných evropských států, kdy kompetence v předmětné oblasti náleží strukturám odpovídajícím za realizaci opatření ochrany obyvatelstva.
Mgr. et Mgr. František PAULUS, Institut ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč, foto archiv autora a Milan VÁVRŮ