Časopis 112 ROČNÍK VII ČÍSLO 11/2008
V TOMTO ČÍSLE: Popisujeme komplikovaný ZÁSAH při srážce automobilů v Husovickém tunelu v Brně, přinášíme zpravodajství z PŘEHLÍDKY složek IZS v Praze, informace o průběhu taktického CVIČENÍ na řece Berounce, vyhodnocení ODBORNÉ PŘÍPRAVY velitelů a strojníků jednotek SDH obcí. Seznamujeme se závěry mezinárodního SEMINÁŘE k problematice udržitelného rozvoje a mezinárodní KONFERENCE věnované otázkám bezpečí a řízení bezpečnosti z pohledu veřejné správy. PŘEDSTAVUJEME společnost Dekonta, a.s., INFORMUJEME o novinkách v Letecké službě Policie ČR, SEZNAMUJEME s výsledky ankety o nejlepšího sportovce rezortu Ministerstva vnitra za letošní rok. Součástí časopisu je i speciální PŘÍLOHA obsahující seznam osobností a kolektivů oceněných u příležitosti státního svátku Dne vzniku samostatného československého státu.
Konference byla rozčleněna do čtyř sekcí - řízení a výzkum; kritická infrastruktura; nástroje pro podporu řízení; vybrané problémy.
Obsahově byla konference zaměřena na problematiku základní funkce státu, kterou je zajistit bezpečný a udržitelný rozvoj lidské společnosti na svém území. Toto není možné bez zajištění bezpečného prostoru, a proto současným nejvyšším cílem vyspělých zemí je vytvořit na naší planetě bezpečný prostor pro 21. století. Koordinací této priority v České republice je pověřeno Ministerstvo vnitra. Pro realizaci cíle a zmíněné priority jsou důležité všechny oblasti, které do správného řízení věcí veřejných patří - prevence, připravenost, odezva i obnova s ohledem na jevy narušující bezpečnost lidského systému, který je modelem žádoucího bezpečného prostoru pro lidi. Sledovaná problematika je velmi široká, multidisciplinární a interdisciplinární a stát je odpovědný za zajištění bezpečí a udržitelného rozvoje lidské společnosti v území.
Události v posledním období ukázaly, že bezpečnostní situace doma i ve světě se dynamicky mění. K této skutečnosti přispívá rostoucí hustota světové populace, zvyšování rizik způsobených narůstající zranitelností staveb i technologií a koncentrací obyvatel (transportní systémy, elektrárny, chemické výrobny a sklady, atd.), velké aglomerace (kulturní akce, sportovní utkání, politicky orientovaná shromáždění aj.), napojení stále větších skupin obyvatel na zranitelné zdrojové jednotky (elektrárny, vodovody, dopravní systémy), bleskové finanční, informační, technologické propojení institucí v globalizovaném světě, převody ohromných finančních prostředků, extrémní a rostoucí potenciál a dosah zbraní, narůstající tvrdost extrémních skupin populace i jejich internacionalizace, mimořádně rychlé šíření teroru a násilí mezi kontinenty, rozsah důsledků, které vyplývají ze selhání technologií i lidského činitele, potenciál endogenních a exogenních přírodních sil působících na stále hustěji osídlené oblasti. Tyto a další faktory ohrožují více než dříve, lokálně i globálně, lidskou společnost v soudobé civilizaci i životní prostředí. Z referátů na konferenci i ze sdělení ve sborníku vyplývá, že nově vzniklé situaci je nutné přizpůsobit historicky vzniklé systémy ochrany životů i zdraví lidí, bezpečí a všech dalších chráněných zájmů.
Budovat integrální bezpečnost
V referátech i v článcích ve sborníku z oblasti řízení je ukázáno, že správné řízení věcí veřejných je řízení bezpečnosti území v integrálním pojetí, které je proaktivní, respektuje princip předběžné opatrnosti, opírá se o strategické plánování a zohledňuje současné vědecké poznání a zkušenosti. S ohledem na naléhavost uvedeného problému si je třeba uvědomit, že bezpečný prostor v soudobém systémovém pojetí a mechanizmy pro jeho zajištění se teprve utvářejí. Jen nedávno, po velkých teroristických útocích, si lidstvo více uvědomilo, co je a co není bezpečí. Začalo vážněji vnímat udržitelný rozvoj, uvažovat a do praxe zavádět integrální bezpečnost, vnímanou jako provázaný soubor opatření z různých oblastí lidských činností pro společné cíle.
Budování integrální bezpečnosti znamená uplatnit systémovou koordinaci opatření z mnoha oblastí lidského konání. Je to problém nadnárodní a značně složitý, který vyžaduje účast velkého množství mezinárodních subjektů a snad i proto se realizace nedaří. Problém je ve stále větším rozsahu popisován jako předmět „globálního vládnutí“. Jsou rozpracovány různé přístupy, ale žádný nebyl dosud všeobecně přijat. V přístupech k racionálnímu využívání celosvětových zdrojů i způsobů života na planetě nejsou jednoduchá a jednoznačná řešení. Odhalení přijatelného přístupu je vysoce náročné nejen na intelektuální, vědecky podložený základ, ale i na zdroje, síly a prostředky států, lidstva. Proto je důležitý výzkum a zkušenosti z praxe. Zdroje pro zvládnutí problémů jsou v kvalitě lidí, kteří se na řešení budou podílet. Na univerzitách a ve výzkumných ústavech ČR se dnes dávají dohromady odborníci, kteří spolupracují s Ministerstvem vnitra a generálním ředitelstvím HZS ČR ve snaze najít správné řešení pro Českou republiku.
Řízení bezpečnosti
Z dosavadních výsledků je již nyní zřejmé, že zajištění bezpečí a udržitelného rozvoje se musí promítat do procesů a postupů řízení společnosti, tedy do práce veřejné správy, která by měla koordinovat:
--> vyhodnocení vlastností a ocenění potenciálu živelních a jiných pohrom působit újmy, škody a ztráty na chráněných zájmech,
--> analýzu a hodnocení rizik v území s tím, že se zvažuje jak zranitelnost území, tak zranitelnost lidské společnosti,
--> kvalifikované stanovení opatření krátkodobých, střednědobých i dlouhodobých, která vedou k růstu bezpečí a k udržitelnému rozvoji,
--> monitorování bezpečnosti,
--> přípravu a implementaci případných nápravných opatření pro růst bezpečnosti v území,
--> schopnosti zvládnout důsledky vzniklých nouzových situací, které se opírají o kvalitní přípravu bezpečnostních složek, veřejné správy, právnických a fyzických osob i občanů, a také o vybudování dostatečného zázemí pro odezvu,
--> schopnosti provést obnovu postiženého území a zajistit další rozvoj.
Nelze chránit vše
Při všech činnostech je třeba zůstat pevně stát na zemi a uvědomovat si, že ani v průběhu sofistikovaného řízení bezpečnosti nelze rozvíjet a ochránit vše, co by mělo být chráněno, protože je to pro lidi důležité. Žádný stát na světě na to nemá lidský, intelektuální, technický ani finanční potenciál. Proto je nezbytné určit priority a na ně soustředit pozornost až do detailů. Současně je vhodné sledovat širší souvislosti s cílem, aby nebyly dříve nebo později vyvolány nevratné děje a jevy, které by mohly být nebezpečné a vést k rozpadu až zániku lidského systému. Úkolem výzkumu na tomto úseku je vytvořit pro veřejnou správu systémy pro podporu rozhodování, monitoringy pro cílený sběr kvalifikovaných dat, nástroje pro vytváření kvalifikovaných informací a postupy pro získávání znalostí a jejich řízení. Pro podporu strategického řízení je třeba přejít od jednoduchých prognostických metod k sofistikovaným matematickým či fyzikálním modelům, které vystihují dynamické chování lidského systému, které není vždy lineární a deterministické.
Pro potřeby řízení bezpečnosti a rozvoje území se tudíž monitorují úrovně bezpečí, pohromy, existující ohrožení i rizika v čase a území. Připravují se podklady pro rozhodování, aby byla zajištěna bezpečná komunita, bezpečné území, bezpečný stát. Prvky bezpečnostního systému státu, zejména integrovaný záchranný systém (IZS), jsou připravovány ke zvládnutí nouzových a krizových situací. Jsou vytvářeny rezervy na odezvu i obnovu a pochopitelně se rozvíjí i poznání v oblastech, které jsou pro podporu řízení důležité a nutné. Správné řízení věcí veřejných se opírá o kvalifikované plánování a zahrnuje v nejobecnějším pojetí vedení, správu, ovládání a úřední projednávání problémů, které jsou důležité pro bezpečí a rozvoj území. Veřejná správa, představovaná konkrétními lidmi, představuje jejich uvědomělou činnost, která směřuje k nastavení, určování a kontrole průběhu procesů pro dosažení určených cílů. Uvádí do souladu jednotlivé činnosti a plní všeobecné funkce celku, tj. státu/území/objektu/organizace apod.
Řízení bezpečnosti z pohledu státu má tři základní fáze, a to:
--> řízení běžné, při kterém se soustřeďuje pozornost na bezpečí, rozvoj, prevenci a připravenost,
--> nouzové řízení, při kterém je přednostní orientace na zvládnutí nouzových situací za pomoci standardních zdrojů, sil a prostředků,
--> krizové řízení, při kterém je cíl zvládnutí kritických situací, přežití lidí a stabilizace situace, aby byla možná obnova a nastartování dalšího rozvoje, a to za pomoci standardních i nadstandardních zdrojů, sil a prostředků.
Krizové řízení je nedílnou součástí řízení státu, organizace či jiné instituce, které mají zájem na svém rozvoji. Jeho cílem je předcházet vzniku možných kritických situací, zajistit všeobecnou přípravu na zvládnutí potenciálně možných kritických situací, zajistit zvládnutí kritických situací v rámci vlastní působnosti orgánu krizového řízení a úkolů uložených vyššími orgány krizového řízení, nastartovat obnovu a další rozvoj.
Zajistit fungování technologií a infrastruktur
Soudobá společnost je závislá na dobrém fungování řady technologií a infrastruktur. Výsledky v referátech ukázaly, že pro zajištění jejich bezpečného a spolehlivého chodu se provádí řada opatření technických, právních, finančních, personálních, organizačních i vzdělávacích. V případě nouzových situací většího rozsahu se provádí nejprve činnosti, které podpoří provoz infrastruktur a technologií (např. dodávka elektrického proudu, vody, zajištění dopravní dostupnosti, zvládnutí paniky a chaosu), aby bylo možné provádět klasické záchranné a likvidační práce v potřebném rozsahu. To znamená, že odezva má daleko širší rozsah, než je jen zásah určitých bezpečnostních složek nebo jejich systémového propojení. Uvědomění této skutečnosti je zvláště nutné u nouzových situací většího rozsahu. Proto obecně platí, že odezva je záležitostí všech zúčastněných a je řízena správcem či vlastníkem území/objektu/organizace. Proto je také skutečností, že každý správce nebo vlastník území/objektu/organizace má pro podporu bezpečnosti a udržitelného rozvoje připraveny vlastní zdroje, síly a prostředky a specifikovány činnosti, které provede, když se vyskytne nouzová situace.
Provázanost systémů odezvy
Pro jakoukoliv odezvu platí, že každá časová prodleva zvyšuje ztráty a škody. Vzhledem ke zvýšení účinnosti a efektivity odezvy je nutné, aby systémy odezvy nižších a širších celků byly provázané, tj. aby systémovým řízením byly odstraněny zdroje možných konfliktů ve všech důležitých sférách, tj. minimálně ve sféře řízení, technické, finanční, právní, personální, znalostní apod. Proto v praxi vznikají systémy spolupráce, viz v České republice IZS. Tento má stanovenu oblast působnosti a je účinný jen v této oblasti. V jiných oblastech, např. informační technologie, bankovnictví, finančnictví, působí další systémy.
Prezentované výsledky ukazují, že pro zkrácení doby odezvy je třeba uložit, aby se obce lépe připravovaly, tj. je třeba, aby zpracovávaly nouzové plány obcí, v nichž bude připravena souhrnná odezva v jejich území při nouzové situaci jakéhokoliv druhu, která může jejich území postihnout. Plány zásahů IZS a jejich složek jako součásti nouzových plánů není třeba kompletně dokládat, protože mohou obsahovat i neveřejné informace. Tímto způsobem je možné propojit tři úrovně řízení věcí veřejných v ČR, které je třeba stále vylepšovat.
Pro podporu obnovy je vhodné kodifikovat povinnost zpracovávat plány obnovy území po živelních a jiných pohromách včetně možných interakcí (např. výpadek proudu, ztráta spojení, selhání dodávek významných komodit), s ním spojené plány prevence ztrát při obnově, plány kontinuity a krizové plány pro kritické infrastruktury a technologie. Opatření nouzových plánů i plánů obnovy musí být provázané a navíc musí být spojené s územním plánováním, projektováním, výstavbou a provozováním objektů a infrastruktur.
Vypořádání rizik ve prospěch bezpečnosti
Na základě analýzy současného poznání je pro zajištění bezpečí a udržitelný rozvoj území nutný přechod od klasického řízení rizik (Risk Management) na řízení rizik znamenající vypořádání rizik ve prospěch bezpečnosti (Risk Governance), častěji označovaného jako řízení bezpečnosti (Safety Management), což se projevuje v nezbytnosti:
--> stanovit synergické vztahy mezi riziky, zranitelností a bezpečností,
--> modelovat proces rozhodování veřejné správy s ohledem na rizika a nejistoty (vytvářet podpůrné systémy rozhodování),
--> specifikovat rámcové právní podmínky a ochranná opatření,
--> zlepšovat činnosti institucí (institucionální změny).
Do povědomí a do principů rozhodování je nutné přijmout zásadu, že řízení bezpečnosti a jeho integrální části prostorové a územní plánování, projektování, výstavba a provozování objektů, technologií i infrastruktury, nouzové řízení a krizové řízení jsou nástroje státu, kterými stát zajišťuje bezpečí a udržitelný rozvoj pro své občany na svém území. K tomuto účelu je třeba zajistit:
--> vytipování živelních či jiných pohrom včetně možných interakcí, jejichž zdroje jsou přírodní živly, technologické nehody či poruchy systému životního prostředí včetně společenských a sociálních konfliktů,
--> hodnocení ohrožení od pohrom, tj. stanovení maximální očekávané velikosti živelní či jiné pohromy a pravděpodobnosti jejího výskytu,
--> klasifikaci zranitelnosti lidí, společnosti, majetku, životního prostředí, technologií a infrastruktur při výskytu relevantních pohrom,
--> hodnocení rizik v určité lokalitě, území, regionu atd.,
--> stanovení charakteristik a dopadů živelních či jiných pohrom v určité lokalitě, území, regionu atd., a vytvoření místně specifických scénářů, na které bude možné nastavit účinné místně specifické scénáře odezvy a připravit kvalifikovaný výcvik bezpečnostních složek,
--> stanovení přijatelné velikosti rizika od živelních či jiných pohrom,
--> stanovení opatření (právní, technická, organizační, finanční, personální a politická), která vedou k omezení nebo alespoň ke zmírnění dopadů velkých živelních či jiných pohrom,
--> připravenost řešit situace, které by mohly vyvolat možné dopady živelních či jiných pohrom se zohledněním existujících poznatků a zkušeností v České republice i ve světě,
--> řízení situací, které vzniknou při výskytu očekávaného ohrožení (v technické praxi obvykle používáme pojem „projektová“ pohroma),
--> řízení situací, které vzniknou buď při výskytu neočekávaně velkého ohrožení (v technické praxi obvykle používáme termín „nadprojektová“ pohroma) nebo při neočekávané kumulaci velkých nepřijatelných dopadů.
doc. RNDr. Dana PROCHÁZKOVÁ, DrSc., Policejní akademie České republiky, foto Mgr. Zuzana CIKHARTOVÁ