Časopis 112 ROČNÍK IX ČÍSLO 11/2010

V TOMTO ČÍSLE: Další díl seriálu k desetiletí HZS ČR v novém uspořádání zachycuje události v HZS ČR roku 2008. V tematickém bloku POŽÁRNÍ OCHRANA analyzujeme zásah na požár v podniku Sigma v Lutíně a seznamujeme také s metodami výcviku hasičů pro zásah v uzavřených prostorech. Specifika zásahu při likvidaci havárie na podzemním zásobníku plynu a představení HZS podniku letiště Ostrava jsou náplní části věnované IZS. V bloku OCHRANA OBYVATELSTVA se věnujeme aktivitám spojeným s ochranou obyvatelstva v zemích EU od přijetí Lisabonské smlouvy. V části KRIZOVÉ ŘÍZENÍ hodnotíme cvičení ZÓNA 2010 a představujeme novou disciplínu Business Continuity Management. Dále INFORMUJEME například o otevření Národní základny humanitární pomoci ve Zbirohu a přibližujeme cvičení záchranářů Arménie 2010. PŘÍLOHA je věnována slavnostnímu předání medailí a plaket HZS ČR, udělených u příležitosti státního svátku - Dne vzniku samostatného československého státu.  

Přijetím Lisabonské smlouvy a jejím vstoupením v platnost dnem 1. ledna 2010 došlo ke zvýšení úsilí některých států o posílení unijních kapacit v oblasti ochrany před katastrofami ze strany Evropské unie (dále jen „Unie“). To se týká především priorit pomoci při teroristických útocích, přírodních anebo antropogenních katastrofách ze strany Unie. Všechny tyto nanejvýš prospěšné aktivity ale zatím i ve smyslu výše uvedené smlouvy narážejí na výhradní kompetence členských zemí v této oblasti.

Pohled zpět

Na základě principu subsidiarity, který je zakotven v čl. 5 smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Společenství“), je ochrana obyvatelstva věcí členských států Unie. Současně ale v ochraně obyvatelstva existuje při závažných katastrofách řada aktivit na úrovni Unie. Počátek evropské spolupráce v této oblasti se datuje rokem 1985, kdy byla předložena tzv. Zelená kniha Evropské komise (dále jen „Komise“) s názvem „Péče o životní prostředí – akce pro evropské životní prostředí“.

Strukturálně je ochrana obyvatelstva v rámci Evropské komise v současné době zahrnuta do generálního ředitelství pro humanitární pomoc a civilní ochranu (DG ECHO), kam přešla z generálního ředitelství pro životní prostředí (DG Enviroment). Unie používá pro oblast ochrany obyvatelstva, tak jak je chápána v České republice, historicky zavedený pojem civilní ochrana.

Hlavním cílem politiky Unie v oblasti ochrany obyvatelstva je podpora a pomoc členských států při odpovídajících aktivitách. Zásadními dokumenty ochrany obyvatelstva Společenství v současné době jsou:

→ Rozhodnutí Rady Unie o vytvoření mechanizmu Společenství na podporu zesílené spolupráce v civilní ochraně z roku 2001.
→ Rozhodnutí Rady Unie ze dne 8. listopadu 2007 o vytvoření mechanizmu civilní ochrany Společenství – tzv. Recast.
→ Rozhodnutí Rady Unie ze dne 5. března 2007 o zřízení finančního nástroje pro civilní ochranu.

Mechanizmus Společenství na podporu zesílené spolupráce v civilní ochraně (dále jen „Mechanizmus“) je důležitým nástrojem podpory zesílené spolupráce při asistenčních zásazích v oblasti civilní ochrany v souvislosti s velkými přírodními katastrofami. Podle jeho pravidel lze do postižených oblastí uvnitř i mimo Unii vysílat vyhodnocovací a koordinační týmy expertů, které mohou na vyžádání postiženého státu doplňovat asistenční zásahové týmy organizované v rámci uvedeného Mechanizmu z vybraných sil a prostředků členských, eventuálně kandidátských zemí. Pro výměnu důležitých informací mezi členskými zeměmi a pro koordinaci nasazení asistenčních zásahových týmů v případě katastrofy vzniklo při Komisi Monitorovací a informační středisko.

Účelem mechanizmu civilní ochrany Společenství (Recast) je na žádost poskytnout podporu v případě mimořádných událostí a usnadnit lepší koordinaci asistenčního zásahu ze strany členských států a Společenství, při zohledňování zvláštních potřeb izolovaných, nejvzdálenějších a jiných regionů nebo ostrovů Společenství. Během posledních let vzrostl počet zemí, které volají po prohloubení spolupráce v této oblasti. Mechanizmus zohledňuje příslušné právní předpisy a mezinárodní závazky Společenství, aniž jsou dotčena vzájemná práva a povinnosti členských států, zakotvených ve dvoustranných nebo mnohostranných smlouvách. V oblasti civilní ochrany má Mechanizmus usnadnit odezvu na všechny druhy závažných mimořádných událostí uvnitř nebo vně Společenství, včetně přírodních a antropologických pohrom, teroristických činů a technologických, radiologických nebo ekologických havárií, včetně znečištění vod v důsledku námořních havárií. V případě všech uvedených mimořádných událostí je možné žádat o pomoc v oblasti civilní ochrany, která doplní schopnosti odezvy postižené země.

Smyslem finančního nástroje pro civilní ochranu (dále jen „Nástroj“) s platností na období 2007 až 2013 je podpora doplnění úsilí členských států chránit především obyvatelstvo, ale také životní prostředí a majetek, včetně kulturního dědictví v případě pohrom, teroristických činů, technologických, radiologických nebo ekologických havárií a také podpora zesílené spolupráce mezi členskými státy v oblasti civilní ochrany. Nástroj stanovuje pravidla poskytování finanční pomoci pro:

→ akce v rámci mechanizmu civilní ochrany Společenství,
→ opatření k předcházení nebo snížení účinků mimořádných událostí,
→ akce, určené k posílení připravenosti Společenství reagovat na mimořádné události a ke zvyšování informovanosti občanů Unie.

Nástroj také obsahuje ustanovení pro financování určitých dopravních prostředků v případě mimořádné události k usnadnění rychlé a účinné odezvy a také zohledňuje zvláštní potřeby izolovaných, nejvzdálenějších a jiných regionů nebo ostrovů Společenství v případě mimořádných událostí.

Ochrana před katastrofami v Lisabonské smlouvě

Problematika civilní ochrany, resp. ochrany před katastrofami je v Lisabonské smlouvě, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 2010, řešena článkem 196 v hlavě XXIII takto:

1.  Unie podporuje spolupráci mezi členskými státy ve snaze posílit účinnost systémů pro předcházení přírodním nebo člověkem způsobeným pohromám a pro ochranu proti nim.
Činnost Unie je zaměřena na:
a)  podporu a doplňování činností členských států na celostátní, regionální a místní úrovni, které se týkají předcházení rizikům, přípravy osob zabývajících se civilní ochranou a zásahu v případě přírodních nebo člověkem způsobených pohrom uvnitř Unie;
b)  podporu rychlé a účinné operativní spolupráce uvnitř Unie mezi vnitrostátními útvary civilní ochrany;
c)  napomáhání soudržnosti akcí podnikaných v oblasti civilní ochrany na mezinárodní úrovni.
2.  Evropský parlament a Evropská rada přijmou řádným legislativním postupem opatření nezbytná jako příspěvek k dosažení cílů uvedených v odstavci 1, s vyloučením harmonizace právních předpisů členských států.

Celkově spadá ochrana proti katastrofám do podpůrné, koordinační a doplňkové kompetence Unie. Přitom se jedná o nově vytvořený druh kompetencí, které vedle oblastí jako zdravotnictví a průmysl obsahují také ochranu před katastrofami. Tím získává „evropská“ ochrana před katastrofami poprvé konkrétnější obrysy.

Pozice Monitorovacího a informačního střediska

Monitorovací a informační středisko (dále jen „MIC“) je orgánem „evropské“ ochrany před katastrofami, jehož zřízení vycházelo z prvního rozhodnutí Evropské rady o společném postupu na ochranu před katastrofami. MIC podléhající Komisi slouží k provádění operativních opatření ochrany před katastrofami v rámci společného postupu a doposud se jeho funkce omezovala pouze na zprostředkovanou koordinaci zásahů.

Okamžitě se naskytla otázka, jaké pokyny a instrukce mohou být MIC přenášeny a šířeny a zda může být dále se rozvíjející zásahovou centrálou, vydávající svoje vlastní pokyny. Komise navrhla již v roce 2008 posílit kapacity MIC rozšířením jeho kompetencí „přestavbou“ na „evropskou“ zásahovou centrálu, provádějící koordinaci zásahů a která by odpovídala zavedené správní praxi, neodporující aktuálnímu právnímu stavu funkce unijních orgánů v této oblasti. Význam pojmu koordinace může být, a také je v této souvislosti chápán jako akceptování vedení zásahu, nezávislého na členských státech, což ale odporuje striktně dodržovanému principu subsidiarity, neboť ochrana před katastrofami je výhradně v kompetenci jednotlivých členských zemí.

Takovéto změny nebo rozšiřování pravomocí MIC by v současné době byly nezákonné, neboť unijní kompetence v této oblasti nesmějí nahrazovat kompetence jednotlivých členských zemí, které rozhodují o tom, zda vůbec mají být nastoleny požadavky na pomoc při katastrofách ze strany Unie. Na druhé straně je v čl. 222 konsolidovaného znění Smlouvy o Unii a Smlouvy o fungování Unie (dále jen „Smlouva“) klauzule o solidaritě v případě teroristického útoku, přírodní nebo antropogenní pohromy. Vydávání příkazů Komisí, byť i cestou MIC je beze změny Smlouvy nepřípustné a jejím porušením by v tomto případě došlo k precedentu, mající dalekosáhlé důsledky v řadě dalších kompetencí, náležejících výhradně členským zemím.

Obdobným problémem je ustavení služeb (jednotek) na ochranu před katastrofami na unijní úrovni, jejichž vznik podporují jak Evropský parlament, tak Komise. To ale opět zásadně koliduje s principem subsidiarity v oblasti ochrany před katastrofami a tedy i současně platnému znění Smlouvy.

Nahrazení chybějících národních kapacit unijními

Obr. 1Obsah ustanovení čl. 196 odst. 1 písm. a) Smlouvy by mohl být interpretován tak, že pokud kapacity (organizační, materiální, personální a jiné) na národní úrovni nestačí, jsou automaticky doplněny nebo posíleny k tomu určenými unijními prostředky na úrovni Unie. To ale také není možné, neboť takovéto doplnění a podpora musí být zaměřena na jednotlivé členské státy z hlediska jejich účasti na přeshraničních zásazích v rámci Unie.
Princip subsidiarity umožňuje intervenci Unie pouze tehdy, pokud široce koncipovaná ochrana před katastrofami členských států není dostačující ani na národní nebo regionální úrovni a pomoc vzhledem ke svému rozsahu by byla lépe proveditelná na unijní úrovni. I v těchto případech jsou ale národní deficity překonávány přijetím mimořádných opatření na národní úrovni. Jakýkoliv výklad dodatečných kompetencí nelegitimizuje z hlediska principu subsidiarity účast Unie na substituci nedostatečných opatření proti katastrofám členských států. Kompetence a tím také odpovědnost za ochranu před katastrofami zůstávají především na členských státech (obr. 1).

Vzájemná pomoc členských států

Obr. 2Je-li katastrofou členský stát postižen i ve velkém, téměř zničujícím rozsahu, nezakládá tato skutečnost zřizování a nasazování jednotek na stupni Unie. I podle čl. 191 odst. 1 Smlouvy je „evropská“ ochrana před katastrofami tvořena spoluprací jednotlivých členských států na tomto poli a znamená především vzájemnou ochranu před katastrofami členských států. Výstavba středisek pro ochranu před katastrofami, jejichž zřizovatelem a provozovatelem by byla Unie, je nepřípustná a tento krok by zcela nepřijatelným způsobem relativizoval kompetence členských států a ve svém konečném důsledku by vedl k prolomení principu subsidiarity. Smlouva umožňuje paralelní ochranu před katastrofami z unijního stupně všeobecně a umožňuje zřízení unijních jednotek na ochranu před katastrofami pouze ve zvlášť definovaných případech (obr. 2).

Podpora společného postupu

Obr. 3Kvalitativně jiná situace by mohla nastat, pokud by podpora jednoho členského státu druhému, postiženému katastrofou, pomocí zahraničních kapacit byla vyčerpaná, nebo by byla vzhledem k rozsahu katastrofy, nedostatečná. Takovéto vyčerpání zahraničních kapacit je sice vzhledem ke zkušenostem z výskytu katastrof v Evropě pouze hypotetické, nicméně úvahy tohoto typu by mohly vést k diskuzi o neotřesitelnosti principu subsidiarity v této oblasti. Ale i ve smyslu smlouvy se „evropská“ opatření v rámci pomoci při katastrofách musí orientovat především na posílení spolupráce mezi jednotlivými členskými zeměmi. Víc nelze podle současného právního statusu Smlouvy ze strany Unie učinit, aniž by to neodporovalo základnímu principu odpovědnosti, která spočívá na jednotlivých členských zemích (obr. 3).

Ing. Bohumil ŠILHÁNEK, Institut ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč

 

vytisknout  e-mailem  X Corp.   Facebook