Časopis 112 ROČNÍK XIV ČÍSLO 6/2015

V bloku zaměřeném na POŽÁRNÍ OCHRANU analyzujeme zásah na požár střechy kostela v jihočeských Mirovicích, přinášíme ohlédnutí za veletrhy IDET, PYROS a ISET, závěry konference Požární bezpečnost stavebních objektů 2015, seznamujeme s protipožárními opatřeními v Národním divadle v Praze a bilancujeme patnáctiletou historii PKPO. V části zaměřené na oblast IZS informujeme o průběhu zásahu složek IZS po nálezu letecké pumy v Opavě-Kateřinkách, otiskujeme další díl seriálu věnovaného záchranářské kynologii, a seznamujeme s průběhem taktického cvičení v Přečerpávací elektrárně Dlouhé Stráně. Závěry konference Bezpečnost v regionech, problematika rizik a výsledky Evropského fóra civilní ochrany jsou hlavními tématy bloku OCHRANA OBYVATELSTVA a KRIZOVÉ ŘÍZENÍ. V časopisu dále naleznete rozhovor s ředitelem a šéfdirigentem Hudby Hradní stráže a Policie České republiky k připomenutí jejího kulatého jubilea nebo výsledky prvních závodů nového seriálu pohárových sportovních soutěží.  

Riziko, analýza rizika, identifikace rizika, významnost rizika, mapa rizik, řízení rizika – tyto a další pojmy spojené s rizikem jsou dnes běžně používány odborníky z různých oborů - od bankovnictví, přes hospodářství a investiční výstavbu, až po oblasti bezpečnosti a ochrany obyvatelstva. Používání těchto pojmů a jejich zkoumání se stalo módní záležitostí, probíranou na mnoha profesionálních setkáních a zařazenou do výuky mnoha vysokých škol. Dostupných informací k této tématice je dnes takové množství a jsou často tak neuvěřitelně složitě formulovány, že je docela obtížné si vybrat. Avšak hlavně je velmi složité srovnat si je k pochopení tak, aby jim rozuměli nejenom odborníci, ale především studenti stále více se rozšiřujícího studia krizového řízení.

Složitá orientace v problematice

Za dobu čtyřiadvaceti let své praxe v různých oblastech veřejné správy, od kontroly na federálním ministerstvu vnitra bývalé ČSFR, přes zakládání krizového řízení na Ministerstvu vnitra ČR, výstavbu krizového řízení na Ministerstvu obrany­ Hlavním úřadu civilní ochrany ČR, až po analytiku řešení krizových situací na MV­ generálním ředitelství HZS ČR, jsem se při své práci setkal s analýzou rizika ve třech základních podobách. Měl jsem za tu dobu také možnost seznámit se s různými metodickými přístupy k analýze rizik, zahraničními a později i českými. Zahraniční přístupy a zkušenosti byly důležité při vytváření krizového řízení v České republice. České přístupy nás ovlivňují dnes při studiu a při práci veřejné správy. Tak jsem měl možnost poznat, že problematika analýzy rizik se stává po teoretické stránce postupně stále méně srozumitelnou. Tento článek píši proto, neboť mi praxe dokázala, že tomu tak být nemusí. Svým příspěvkem bych rád pomohl studentům krizového řízení a zaměstnancům z řad veřejné správy, kteří se o problematiku analýzy rizika zajímají, avšak přes všechny dostupné informace se jim stále zdá nesrozumitelně složitá. Snad jim mé poznámky pomohou se ve věci lépe vyznat.

Jak jsem uvedl, informací k řízení a analýze rizik je doslova moře a tuzemských definic, které vysvětlují používané pojmy, je asi stejně tolik, kolik je zde existujících odborníků na řízení rizika. Dlužno říci, že tato situace u nás nastala až koncem devadesátých let minulého století a rozmohla se po roce 2001. V roce 1993, o kterém bude dále také řeč, v České republice odborníci na řízení rizik a krizové řízení nebyli. Opomíjím specifiku matematických modelů bankovního sektoru a pojišťovnictví. Studenty a zaměstnance z řad veřejné správy, kteří se stále nerozhodli o které definice pojmů se při svém studiu nebo své práci opřít, bych upozornil na metodiku Ministerstva financí číslo CHJ-6 z dubna 2004. Dostupné definice jsou sice všechny víceméně stejné, ale definice uvedené v metodice CHJ-6 jsou vydány státní správou a doporučují postupy k systému řízení rizik, povinnému ve veřejné správě podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Takže jsou oficiálnější nežli ty učitelské. Přesto považuji za důležité problematiku raději pochopit, nežli se ji mechanicky učit zpaměti. Pochopíte­ li ji, bude vám jedno, která definice je správnější.

Nejprve je dobré si uvědomit, že analýza rizika i celé řízení rizik jsou prací s informacemi. Tyto informace mohou být různého typu. Od bezpečnostních (zpravodajských), až třeba po finanční, možnosti jsou rozsáhlé. Při jejich zpracování je nutné vždy respektovat, jaké je zadání analýzy rizika a která oblast našeho prostředí by měla být ohrožena. Kupříkladu, zda hledáme rizika, která mohou ohrozit společnost a destabilizovat funkce státu, nebo modelujeme působení nebezpečných látek nebo rozvodněných řek, případně zda hledáme rizika, jejichž vyřešení podpoří dosažení strategického cíle. Takže stejně jako informace i rizika jsou různého druhu a nelze na ně nahlížet stejně. Dále je důležité si pamatovat, že cílem řízení rizik není rizika identifikovat a analyzovat. Cílem je rizika vyřešit (minimalizovat) nebo vyloučit. Nakonec je potřebné si pamatovat, že není jeden univerzální způsob řešení různých druhů rizik.

Postup analýzy rizika

Obecně je postup analýzy rizika založen na několika navazujících krocích. Jsou to: identifikace rizika, verifikace rizika, analýza pravděpodobnosti vzniku rizika, analýza nežádoucího dopadu rizika, stanovení významnosti (vlivu) rizika. Na první pohled nemůže být u různých druhů rizik v postupu rozdíl. Na třech dále uvedených příkladech popisujících analýzy různých druhů rizika si ukážeme, že jednak to tak úplně neplatí, jednak je důležité, jaký typ informací je analyzován a podle jakého zadání se k analýze rizika přistupuje. Takže zdánlivě stejný, ve skutečnosti však odlišný postup analýzy rizika, provedený u různých druhů rizika, dává obsahově sice rozdílné, avšak věcně správné odpovědi. Ještě předtím se však pokusím, za pomoci metodiky CHJ-6 doplněné o můj náhled, vysvětlit obsah a smysl několika základních pojmů i výše uvedených kroků analýzy rizika:
→ rizikem je myšlena událost se dvojím souběžným působením
► nejistotou (pravděpodobností), zda dojde k určité události, která by mohla mít negativní vliv na zkoumanou oblast (na společnost, na plnění stanovených strategických cílů, na chod veřejné správy),
► mírou účinku nežádoucích dopadů (škod), kvantifikovaných technickými nebo ekonomickými měřítky pro posouzení důsledků jejich negativního působení;
→ analýza rizikaje metoda rozboru, kterou jsou rizika včas rozpoznávána a vyhledávána (identifikována), vyhodnocována a informace o nich jsou předávány příslušné úrovni řízení k přijetí rozhodnutí o tom, jak vyřešit (minimalizovat) nebo vyloučit tato identifikovaná rizika; vyhodnocovací postup analýzy rizika je založen na zhodnocení obojího souběžného působení rizika. Postupné kroky analýzy rizika
1. identifikace rizika – proces, během kterého je riziko nalezeno,
2. verifikace rizika – proces, během kterého jsou identifikovaná rizika prověřena, zda nedošlo k omylu při vnímání rizika,
3. analýza pravděpodobnosti vzni­ku rizika – proces, během kterého je každé verifikované riziko ohodnoceno z hlediska možnosti jeho vzniku,
4. analýza nežádoucího dopadu rizika – proces, během kterého je každé verifikované riziko ohodnoceno z hlediska jeho negativního působení na zkoumanou oblast,
5. stanovení významnosti (vlivu) rizika – určení předpokládané míry negativního vlivu rizika na zkoumanou oblast; jde o závěrečný postup analýzy rizika, který vyhodnocuje souběžné působení předcházejících kroků 3 a 4; tento postup je potřebný proto, aby náklady na vyřešení nebo vyloučení rizika byly vynaloženy na vybraná (významná) ohrožení - důvodem výběru je omezená výše disponibilních prostředků na řešení rizik;
→ stanovení řešitelnosti rizika je hodnotící postup, navazující na analýzu rizika, kterým jsou dosaženy dvě důležité podmínky pro vyřešení rizika
► je upřesněna (potvrzena) dělba práce při řešení rizika,
► ještě před zahájením realizačních úkolů je srozumitelně definováno, zda zvolená cesta řešení daného rizika je proveditelná a že zde nejsou fatální chyby, které by vyžadovaly jiný postup řešení - důvodem postupu je omezená výše disponibilních prostředků na řešení rizik;
→ stanovení priority řešení rizik je postup navazující na analýzu rizika a stanovení řešitelnosti rizika, kterým je určeno pořadí řešení rizik;
→ mapou rizik je myšlen soupis sledovaných a řešených rizik, seřazených podle jejich významnosti a podle jejich řešitelnosti. Proč se soupisu říká mapa? Soupis sice nevypadá jako mapa, ale chová se jako mapa. Říká se mu mapa, protože ukazuje cestu; přesněji řečeno ukazuje, která rizika začít řešit jako první neboli kudy se při řešení rizik vydat.

Jak jsem již uvedl, cílem řízení rizik je riziko vyřešit nebo vyloučit. Do stanovení priority řešení rizik a následného rozplánování postupu řešení se nelze pustit bez toho, že všechny nezbytné úkoly k vyřešení rizika mají přiřazeny svého závazně daného gestora, zodpovědného za jejich vyřešení. Jinými slovy, před zahájením plánování realizačního postupu musí být u neopominutelných úkolů všem jasné, kdo za jejich splnění zodpovídá. K tomu slouží postup nazvaný stanovení řešitelnosti rizika. Pokud se toto neudělá, priority řešení rizik budou falešné. Mapa rizik pak bude pouhým soupisem, který žádnou cestu neukazuje, a prostředky na realizaci řešení rizika budou vynaloženy špatně.

Pochopení obsahu uvedené terminologie by asi bylo na analýze rizik tím nejsložitějším k zapamatování a můžeme přejít od teorie k praxi, ke slíbeným popisům analýzy tří druhů rizik (existenčních společenských rizik, koncepčních rizik a provozních rizik). Zde hlavní dovedností již nejsou pouze paměť a určitá míra předvídavosti, ale jsou to zejména: schopnost získat správné vstupní informace a utřídit je potřebným způsobem a analytická zkušenost pro daný druh rizik.

Analýza rizika, která podpořila vznik krizového řízení v České republice

Dnem 1. ledna 1993 začala činnost samostatné České republiky. Byla to doba změny společenského systému, doba po rozdělení federativní republiky, doba nových cílů a také doba hledání nových cest a postupů. Byla to doba nových úkolů a nových řešení, ale i nových příležitostí pro společnost jako celek a samozřejmě i pro státní správu. Ministerstvo vnitra (MV nebo ministerstvo) mělo a má ve svých úkolech také zajišťování vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku. Rovněž v této oblasti bylo potřeba provést řadu změn. Protože tyto úkoly zasahují víceméně do všech ohrožení společnosti, kterými se zabývá krizové řízení, vedení ministerstva na jaře 1993 schválilo návrh na zřízení pracoviště krizového řízení MV.

Útvar krizového řízení vznikl v rámci bezpečnostního úseku MV a bylo to první pracoviště ve státní správě, zabývající se problematikou krizového řízení a pojmenované názvem krizového řízení. Vzhledem k rozsáhlé působnosti MV tím bylo de facto založeno krizové řízení v České republice. Důvody zřízení krizového řízení nebyly ideologické, jak by se mohlo dnes někomu zdát, ale pragmatické. Jednak změnou politického režimu po roce 1989 došlo ve společnosti k řadě změn, například zanikly některé podpůrné organizace, se kterými v minulosti státní správa počítala při řešení závažných mimořádných událostí (Pomocná stráž VB, organizace CO v závodech a podnicích, Svazarm). Starý systém se svými mechanismy zmizel a bylo potřeba vytvořit nový, plně fungující systém. Bylo potřebné, aby tento nový systém byl srozumitelný a funkční také pro spolupráci s našimi evropskými a zámořskými partnery. Prakticky to znamenalo, že byly definovány a vedením ministerstva schváleny strategické cíle krizového řízení MV a každoročně byly plněny realizační úkoly pro dosažení cílů. Na základě rozsáhlého porovnání různých podkladů a dokumentů o systémech a nástrojích krizového nebo nouzového řízení z mnoha států (od USA, Kanady, evropských států až třeba po Britskou Guayanu) a také při zvážení možností a zkušeností institucí České republiky, byl již v roce 1993 stanoven obsah krizového řízení a byla vytvořena a postupně rozšiřována metodika krizového řízení MV. Zde je potřebné zdůraznit, že systémy jednotlivých států byly značně odlišné, nebyly ujednoceny struktury, ani nástroje řízení nebo terminologie, ani jejich obsah. Evropské státy stavěly své systémy na působnosti svých tradičních institucí, USA (i jednotlivé vnitřní země jako např. Texas) stavěly na svém pragmatickém přístupu. Od roku 1994 bylo na MV zahájeno zpracování plánů a postupů pro řešení krizových situací a také zmapování rozdělení odpovědnosti při řešení krizových situací mezi ostatní subjekty veřejné správy. Tím se dostávám zpět k problematice řízení rizik, protože krizové řízení MV (a tím i krizové řízení v České republice) bylo a je postaveno na analýze a řízení existenčních společenských rizik (obr. 1).

Předcházející systém veřejné správy, který do roku 1990 řešil krizové situace a byl stavěn prioritně pro řešení rizika války, ani systém veřejné správy v mezidobí do konce roku 1992, nebyl vytvořen v souladu se dnešním komplexním přístupem ke krizovému řízení nebo k řízení rizik. Proto v té době nebyly znalosti potřebné k rozhodnutí, jak by měl nový systém vypadat a jak ho vytvořit. Nutno podotknout, že řízení rizik ve své dnešní komplexní podobě se začalo ve světě rozvíjet až po události v Bhopálu (Indie, 1984). Takže státy si stavěly své systémy podle svých potřeb. V českých odborných kruzích a ve státní správě se v roce 1990 až 1993 vedla diskuze o tom, jaký nový systém (který by nahradil starý systém) by měl v České republice vzniknout. Do semifinále postoupily tři systémy. Dva, stavěné především směrem od centra dolů – systém od Úřadu vlády ČR (systém národní bezpečnosti ČR) a systém od MV (systém krizového řízení ČR), které zahrnovaly řešení všech společenských rizik pro úroveň krizové situace. Jeden, stavěný především směrem od okresů a velkých měst, který zahrnoval zejména řešení požárů, havárií, živelních pohrom a případně i veřejného pořádku v obcích, pro úroveň mimořádných událostí (integrovaný záchranný systém, nebo Jednotný bezpečnostní systém hl. m. Prahy). Jak to dopadlo, víte. Zde je potřebné říci, že obsahově systémy nebyly protichůdné, takže výsledné řešení splnilo záměr. Dva systémy, které zůstaly, se postupně rozšířily po České republice, ale o tom již informace existují. Nabytím účinnosti krizového zákona od roku 2001 bylo završeno zhruba desetileté období hledání nového systému.

Aby se mohlo vedení ministerstva odpovědně rozhodnout, co všechno a jak je potřeba udělat, byla na jaře 1993 provedena systémová Analýza připravenosti (MV) na řešení krizových situací. Pro zpracování analýzy byla ustanovena komise složená z odborníků zastupujících různé útvary ministerstva, Policie ČR a Sboru požární ochrany. Po vyhodnocení práce komise byly vedením ministerstva závěry analýzy schváleny. Komise dostala za úkol zpracovat rozsáhlejší a daleko podrobnější analýzu, která dále rozpracuje výsledky první analýzy a navrhne potřebná řešení. Také výsledky a závěry této analýzy byly vedením ministerstva schváleny.

Analýza připravenosti na řešení krizových situací měla řadu částí, v rámci kterých byly zpracovány různé druhy potřebných analýz a rozborů. Pro rozhodování o tom, co České republice v dlouhodobém výhledu hrozí a na co by se tedy mělo ministerstvo, policie a hasiči zaměřit (buďto jako gestoři svých úkolů anebo jako spoluřešitelé úkolů jiných gestorů), byla provedena již zmíněná analýza existenčních společenských rizik. Šlo o rizika, která mohou svým negativním působením vážně ohrozit společnost a destabilizovat nebo znemožnit funkce státu. Výčet, která rizika to konkrétně jsou, šlo sice sestavit, ale byl by to stejný názorový kompromis, jako kdybychom výčet převzali z důvěryhodného zdroje. Metodu identifikace rizik jsme tedy vyřešili tím, že jsme využili metodickou pomoc Kanceláře protiteroristických programů Ministerstva zahraničních věcí USA (obr. 2).

Tento původní výčet rizik byl v roce 1994 upraven a zařazen do metodických materiálů o krizovém řízení, používaných pro součinnostní jednání mezi Odborem krizového řízení SŘO MV a ostatními subjekty veřejné správy (obr. 3). Pokud porovnáte výčet rizik z roku 1994 s přílohou Metodického pokynu pro zpracování typových plánů (usnesení BRS č. 295/2002), poznáte, kde jsou kořeny seznamu typových plánů.

V roce 1996 byla na Ministerstvu obrany-Hlavním úřadu Civilní ochrany ČR provedena stejná systémová analýza připravenosti na krizové situace. Při analýze rizik byl použit výčet rizik odvozený z výčtu MV roku 1994 a komise odborníků došla k téměř stejným výsledkům. Priority v mapě rizik byly u obou analýz existenčních společenských rizik následující:
MV (1993) – záplavy, požáry, pozemní přeprava, chemický odpad, terorismus,
MO­ HÚ CO ČR (1996) – požáry, záplavy, úniky nebezpečných látek, nebezpečné rozmáhání násilných nebo majetkových trestných činů.

Protože obě zmíněné analýzy připravenosti na řešení krizových situací, včetně provedených analýz rizika, byly po vyplnění a zpracování tajné, nejsou dostupné podrobnější údaje o dosažených výsledcích.

Jak je z výše uvedeného zřejmé, pro správný výsledek nebyly potřebné žádné složité rovnice. Teoretické přístupy kombinující různá kriteria do složitých rovnic jsme znali, ale po vyhodnocení zadání se ukázaly pro daný úkol jako nevhodné. Zaměstnancům veřejné správy, kteří vědí, jak modelovat působení záplavových vln, úniků toxických látek nebo výbuchů nástražných zařízení, sděluji jen to, že taková byla v roce 1993 skutečnost. Modelováním působení jednotlivých existenčních rizik jsme se v roce 1993 nezabývali. Nikoliv proto, že by Česká republika byla myšlenkově a technicky zaostalá, ale proto, že potřebné programy se ve světě i u nás teprve programovaly. Neměly je v té době ani bohatší státy nežli Česká republika. O tom, že jsme až tak nezaostávali za ostatními, svědčí i případ amerického software EIS/GEM InfoBook, určeného pro podporu řízení mimořádných událostí a krizových situací. Software byl výrobcem pro potřeby CO ČR zapůjčen v roce 1996 a po vyzkoušení všech funkcí software se rozhodl MO­ HÚ CO ČR program v roce 1997 zakoupit. V té době byl program využíván v armádě USA, zakoupily ho státy v USA, Španělsko, Německo a Izrael.

Ještě poznámka ke stanovení řešitelnosti rizik. Prvním ze tří zásadních předpokladů pro krizové řízení a krizové plánování a také předpokladem pro smysluplnost výsledků analýzy souvisejících rizik, je rozdělení odpovědnosti při řízení krizových stavů (obr. 4) nazývané při vzniku krizového řízení v České republice jako součinnostní mapa (obr. 5). Proč jsme dokumentu říkali mapa? Protože stejně jako u dobré mapy v něm nesměla zůstat bílá místa, žádné „Hic sunt leones“. Řešení rizik vyžaduje dělbu práce a každá pro řešení nezbytná činnost musela mít svého přiděleného gestora. Zde, stejně jako při pojmenování druhů rizik, je potřebné zopakovat, že v řízení rizik nejde o pojem, ale jde o věcný obsah pojmu. Proto je lepší problematiku řízení rizik pochopit. V tomto případě jde věcně o přihlášení se ke spolupráci. Součinnostní mapy vyjasňují společné úkoly a dělbu práce při řešení rizika, součinnostní dohody jsou právním potvrzením součinnosti.

Součinnostní mapa nemá stanovený ani obsah, ani formát. Obsah by měl odpovídat požadovaným úkolům, formát by měl být přehledný. Obsahově jiné součinnostní mapy se používaly na MV v letech 1994-1995, jiné se používaly na MO­ HÚ CO ČR v letech 1996-1998.

Na závěr popisu analýzy existenčních společenských rizik je přiložena tabulka s přehledným shrnutím některých použitých pojmů a stručným vyjasněním jejich věcného obsahu.

Print  E-mail  X Corp.   Facebook