Pojmy 1. část

Integrovaný záchranný systém, ochrana obyvatelstva, vědecko-výzkumná, polní telefon TP25... 

OCHRANA OBYVATELSTVA VE SVĚTĚ

doc. RNDr. Petr Linhart, CSc.

Praha 2004

Stručná historie

Počátky budování ochrany obyvatelstva, především před následky leteckých útoků ve světě spadají, obdobně jako v našich zemích, do druhé poloviny dvacátých a první poloviny třicátých let minulého století. V tomto období vznikaly v řadě, především evropských států organizace ochrany obyvatelstva a byly přijímány zásadní legislativní normy (zákony), vymezující jejich činnost, která spočívala především v prevenci před účinky vojenského (leteckého) napadení civilního obyvatelstva. Obecně se hovoří o civilní protiletecké ochraně nebo obraně.

Po dočasném útlumu aktivit v této oblasti bezprostředně po skončení druhé světové války došlo v souvislosti se vznikem třídně rozděleného světa v řadě států opět k budování organizované ochrany obyvatelstva a jejího legislativního vymezení. Veškerá opatření směřovala k ochraně obyvatelstva výhradně pro případ války, do poloviny padesátých let vedené konvenčními prostředky, v dalším období pak zaměřená na ochranu před zbraněmi hromadného ničení. Do tohoto období spadá v řadě států masivní budování ochranné infrastruktury jako rozhodujícího způsobu ochrany obyvatelstva před napadením. (Švýcarsko, skandinávské státy).

Po uvolnění mezinárodního napětí se v sedmdesátých letech začínají prosazovat tendence, aby organizovaná ochrana obyvatelstva (pevné i flexibilní struktury, síly a prostředky, materiál, finanční zdroje předurčené pro případ války) mohla být využívána v míru při likvidaci následků přírodních nebo antropogenních katastrof. Tomuto účelu byly přizpůsobovány i základní legislativní dokumenty.

Tyto snahy dostaly konkrétní podoby zejména po ministerské schůzce Evropské unie v roce 1986, kde byly položeny základy pro společnou politiku Evropské unie v oblasti – do češtiny přeloženo – civilní ochrany (tento název byl přijat v EU pro tuto činnost) a po přijetí tzv. Římské smlouvy státy NATO v roce 1991, kdy došlo ke změně priorit s posunutím na první místo politického a ne vojenského řešení (změna strategické koncepce NATO).

Praktickým důsledkem těchto jednání bylo, že řada států zrušila drahé pevné organizační a institucionální struktury, určené především k  ochraně obyvatelstva v období války (organizace civilní obrany), a začala s výstavbou nových bezpečnostních systémů s novými názvy, určených především k ochraně obyvatelstva v období míru před přírodními a technogenními negativními vlivy a využitelných i v průběhu ozbrojeného konfliktu.

Ochrana obyvatelstva jako sdružený systém

V některých zemích (včetně České republiky) byl již dříve do právního systému zaveden (nebo se zavedení připravuje) pojem ochrana obyvatelstva jako určité „zastřešující“ pojmenování sdruženého (integrovaného) systému. V řadě evropských zemí lze v současné době ochranu obyvatelstva obecně znázornit následujícím schématem:

druh události	každodenní události	katastrofy a nouzové situace	ozbrojený konflikt
oblasti činnosti	zábrana škod	ochrana proti katastrofám (přírodní katastrofy, průmyslové havárie)	civilní ochrana (ochrana obyvatelstva v případě války)
kompetence	samospráva, nižší úroveň státní správy		stát
záchranné subjekty	požárníci zdravotnické záchranářství                ---------------------------------------- > pomocné služby policie
		celostátní síly armáda                -------------------------------- >

Obr, č. 1: Struktura ochrany obyvatelstva

V podstatě lze rozlišit tři druhy událostí, a to tzv. každodenní události, katastrofy a nouzové situace a ozbrojený konflikt. Pod pojmem každodenní události rozumíme dopravní nehody, havárie v železniční dopravě, pády letadel, zřícení staveb, výbuchy a havárie inženýrských sítí, záchranu osob v nejrůznějších situacích atd. Jedná se o události s malým počtem zdravotnických a nenávratných ztrát, s malými hmotnými škodami a s minimálním dopadem na infrastrukturu společnosti a životní prostředí. Oblast činnosti při každodenních událostech lze obecně nazvat zábranou škod.

Katastrofy a nouzové situace zahrnují přírodní a technogenní katastrofy s velkým počtem zdravotnických a nenávratných ztrát, s velkými hmotnými škodami, s masivním narušením infrastruktury společnosti, života obyvatel a životního prostředí. Jde především o rozsáhlé záplavy, sesuvy půdy, zemětřesení, rozsáhlé plošné požáry, sněhové laviny, havárie průmyslových výrob a dopravních systémů s výrony plynných škodlivin a radioaktivních látek. Oblast činnosti při katastrofách a nouzových situacích se obecně nazývá ochrana proti katastrofám.

Ozbrojené konflikty mohou být vnitrostátního charakteru (občanská nebo etnická válka), válečným střetnutím mezi dvěma suverénními státy nebo se může jednat o koaliční válku mezi dvěma vojenskými uskupeními suverénních států. Oblast činnosti při ozbrojených konfliktech se nazývá z hlediska mezinárodního humanitárního práva civilní ochranou (obranou) ve smyslu Dodatkových protokolů I a II k Ženevským úmluvám z roku 1949 o ochraně obětí ozbrojených konfliktů, které byly přijaty v Ženevě v roce 1977.

Rizika a hrozby v nevojenské oblasti

V souvislosti s ukončením studené války se začaly objevovat nové hrozby a přetrvávající některá dlouhodobá rizika.

Permanentní hrozbu představují státy, nevládní skupiny a organizace, které nerespektují mezinárodní právo a které prosazují svoje zájmy válkou, násilím a potlačováním lidských práv. Značný potenciál pro vznik regionálních krizí vytvářejí etnické a náboženské spory, ekonomické a sociální problémy a porušování lidských práv uvnitř států.

Hrozba použití zbraní hromadného ničení není zcela vyloučena a stále se rozšiřuje okruh subjektů, které těmito zbraněmi disponují nebo které je chtějí získat. Obzvláště nebezpečné je získání těchto zbraní jednotlivci či nestátními subjekty.

V řadě oblastí je častým a mimořádně nebezpečným jevem terorizmus a extremizmus. Reálnou hrozbu představuje možnost použití zbraní hromadného ničení k vydírání. Nejzávažnější současná hrozba pro evropskou bezpečnost je situace v jihovýchodní Evropě, na Blízkém Východě a v severní Africe.

Regionální konflikty a rozdíly v životní úrovni jsou příčinou politické a ekonomické migrace. Negativní reakce některých skupin obyvatelstva cílových zemí vůči migrantům je odsouvá na okraj společnosti a často zapojuje do individuální nebo organizované kriminality.

Nová rizika přinášejí nebývalé komunikační možnosti, které otevírají prostor pro organizovaný zločin, obchod s narkotiky a terorizmus. Existují reálné hrozby podvratné

činnosti, založené na pronikání do elektronických a informačních systémů a jejich narušování.

Globálním rizikem je nerovnoměrný vývoj a rozšiřující se propast mezi životní úrovní euroatlantického regionu a omezené skupiny dalších vysoce rozvinutých zemí a zemí jižní polokoule.

Samostatnou kapitolou je narušení životního prostředí v důsledku antropogenní činnosti, což vede k živelním pohromám, klimatickým změnám, úbytku pitné vody, epidemiím a celé řadě následných a doprovodných negativních jevů.

Většina evropských zemí akceptuje, považuje za závažná a připravuje se především na tato rizika:

• přírodní katastrofy,
• technogenní katastrofy,
• narušení životního prostředí v důsledku antropogenní činnosti,
• poruchy v zásobování,
• epidemie,
• masová migrace,
  • organizovaná kriminalita,
  • terorizmus a extremizmus všeho druhu,
• obchod s drogami,
• nekontrolovatelné rozšiřování zbraní hromadného ničení,
• mezistátní konflikty mimo Evropu, ale v její blízkosti (Střední východ).

Přehodnocení rizika vedlo v samém závěru minulého století také ke změně přístupu k ochraně obyvatelstva, který se projevil především v odklonu v jeho ochraně před účinky války (civilní ochrana, civilní obrana) směrem k ochraně před výše uvedenými riziky v období míru.

           

Poslání

Praktickým důsledkem změny priorit v ochraně obyvatelstva byla revize příslušných legislativních norem (především zákonů), úplné zrušení nebo maximální minimalizace pevných struktur, určených pro případ války, omezení především státních finančních prostředků zejména v materiálové oblasti převáděním pravomocí z úrovně státu na nižší správní a samosprávní stupně, zastavení nebo velmi omezené budování ochranné infrastruktury a redukce výkonu povinné služby (v zemích, kde byla zavedena).

Poslání ochrany obyvatelstva je ve všech vyspělých zemích obdobné. Zpravidla se hovoří o ochraně obyvatelstva a jeho životních podmínek, o ochraně a záchraně osob „při katastrofách a nouzových situacích“, „při zvláštních nebezpečích“, „za všech okolností“, „v době míru a v případě obrany“ nebo také o „přežití nebezpečných situací jakýmkoliv způsobem“. Z toho vyplývá, že většina zemí dnes zaměřuje ochranu obyvatelstva zejména na přírodní katastrofy, technické katastrofy a nouzové situace.

Systémy ochrany obyvatelstva zahrnují v různých zemích podle vlastní koncepce rozdílné komponenty. Zejména dochází k vymezení úkolů ke zvládání každodenních událostí, katastrof a nouzových situací a plánování pro případ války v každé zemi jinak.

Rozdílné určení systémů, které se nazývají ochrana obyvatelstva, civilní ochrana, civilní obrana nebo civilní bezpečnost, neznamená, že se jedná o systémy zásadně rozdílné. Všechny země se dnes zaměřují v oblasti ochrany obyvatelstva na prevenci a zvládnutí přírodních katastrof, technických katastrof a nouzových situací. Ve všech zemích jsou přijímána opatření k ochraně obyvatelstva při katastrofách, nouzových situacích a v případě války na bázi prostředků, určených k nasazení při každodenních událostech. Je tendence, aby tytéž zejména pevné řídící, organizační i výkonné struktury zabezpečovaly úkoly jak při každodenních událostech, tak po náležitém posílení při katastrofách a nouzových situacích a ev. i v případě války. Rovněž je tendence již při každodenních událostech o co největší integraci jednotlivých záchranných subjektů.

Rozdíly spočívají v prvé řadě při stanovování úkolů organizacím, určeným k nasazení, a ve zvláštnostech při opatřeních, která jednotlivé země provádějí k posílení prostředků, určených k nasazení. Ve Švýcarsku, v Německu a ve Francii jsou k dispozici pro nasazení při katastrofách druhoplánové prostředky. Armáda vykonává ve všech zemích subsidiární podporu. Neutrální státy jako Švýcarsko, Finsko a Švédsko činí obsáhlá opatření pro případ války (včetně ochranné infrastruktury). Švédsko a Švýcarsko provádějí v oblasti ochrany obyvatelstva, ve srovnání s ostatními zeměmi, nejobsáhlejší opatření.

Hlavní úkoly

Při každodenních událostech se jedná o úkoly, které plní záchranářské prvoplánové složky ve sdruženém (integrovaném) systému v rámci své profesní náplně a které směřují především k záchraně osob a jejich majetku. Plnění těchto rutinních úkolů většinou nevyžaduje velké nároky na obsáhlé plánování a k jejich úspěšnému zvládnutí obvykle postačuje běžná rutinní činnost.

Při katastrofách a nouzových situacích a zejména při ozbrojeném konfliktu jde o řadu úkolů, vyžadujících značné nároky na přípravu, plánování, materiální prostředky a finanční zdroje. Úkoly ochrany obyvatelstva při ozbrojeném konfliktu (civilní ochrana, civilní obrana) jsou vymezeny Dodatkovými protokoly I a II k Ženevským úmluvám z roku 1949, které byly ratifikovány všemi státy. Přestože se tyto protokoly týkají pouze ozbrojených konfliktů, řada úkolů v nich obsažených se v posledních dvaceti letech aplikuje také v mírovém období při nejrůznějších katastrofách a nouzových situacích, resp. naopak, řada opatření, předurčených pro ochranu obyvatelstva před katastrofami a nouzovými situacemi, by se po rozšíření a doplnění realizovala i ve válce.

V současné době se jedná ve většině evropských zemí obecně o tyto úkoly:

• varování a vyrozumění,
• zásady chování,
• budování ochranné infrastruktury,
• ochrana zdraví,
• sebeochrana a vzájemná pomoc,
• ochrana kulturních hodnot.

Výše uvedené úkoly jsou nejtypičtější pro většinu evropských států, ale téměř v každém státě existují specifika.

V některých zemích (Německo) se varování a vyrozumění rozdělilo na mírové období a na válečný stav jak z hlediska kompetencí (ve válce stát, v míru spolkové země), tak z hlediska technických prostředků (v míru sirény, ve válce masmédia), v řadě zemí (Švédsko, Švýcarsko atd.) existuje jednotný organizační a technický systém pro oba druhy situací.

Největší rozdíly jsou v budování ochranné infrastruktury (Švýcarsko – 100% pokrytí úkryty, Francie – úkryty nemá a nebuduje). To pramení zejména z důvodů finančních, protože tento způsob ochrany obyvatelstva je náročný na rozpočtové prostředky.

V některých zemích je ochrana kulturních hodnot spíše deklarována (Německo), zatímco např. ve Švýcarsku je plněna jak po stránce dokumentační, tak po stránce realizační (úkryty předurčené pro mobilní kulturní statky).

Některé země (např. Rakousko) věnují mimořádnou pozornost jak po stránce teoretické, tak po stránce praktické, ochraně obyvatelstva před ionizujícím zářením v míru v případě vzniku havárie v některém jaderně-energetickém zařízení (dále jen „JEZ“),

nacházejícím se v sousedství Rakouska.

Další státy (např. Francie) zahrnují do oblasti ochrany obyvatelstva také úkoly, spojené s ochranou životního prostředí zejména v souvislosti s jeho narušováním při rozsáhlých katastrofách a nouzových situacích.

Mezi úkoly ochrany obyvatelstva v Evropě naopak nepatří tzv. individuální protichemická ochrana osob, tzn. vybavení občanů ochrannými maskami, ev. pomůckami ochrany povrchu těla ze státních prostředků. Jedná se o relikt v bývalých postkomunistických státech, i když v některých severských zemích (Švédsko) jsou tyto prostředky součástí úkrytů jako vybavení pro ukrývané. U států, které tyto prostředky ve velkých množstvích skladují pro obyvatele, je snaha jejich počty minimalizovat a zabezpečit jimi především děti, mládež, sociální oblast a industriálně zatížená a ohrožená území (především v okolí chemických výrob a JEZ). Nic ale nebrání obyvatelstvu si tyto prostředky z bohaté komerční nabídky vybrat a na vlastní náklady pořídit.

Kompetence

            Kompetence v jednotlivých oblastech činnosti v rámci ochrany obyvatelstva jsou odvislé od správního členění daného státu, které lze obecně rozdělit na následující úrovně:

• centrální (stát, spolkový stát, federativní stát),
• zemská (spolkové země ve státech se spolkovým uspořádáním, kantony),
• vyšší střední (kraje, provincie, zóny),
• nižší střední (okresy, departementy),
• obecní (obce, města).

Obecně platí, že čím menší „negativní“ událost ve vztahu k ochraně obyvatelstva, tím nižší správní stupeň je kompetentní a také odpovědný za její řešení a naopak, i když zejména ve velkých zemích se čtyřstupňovým, ev. pětistupňovým správním členěním toto pravidlo úplně neplatí a dochází v různých oblastech k odchylkám směrem k vyšším nebo naopak nižším stupňům řízení.

Kompetence k řešení tzv. každodenních událostí spočívají převážně na nejnižším stupni řízení, tj. na obecní samosprávě (skandinávské státy, Německo). Mezi obcí v německém a skandinávském pojetí je z územního hlediska značný rozdíl, neboť vzhledem k urbanizaci krajiny má katastr obce ve Finsku nebo Švédsku mnohonásobně větší rozlohu než v Německu a hustota zástavby je v opačném poměru. Ve Švýcarsku a v Rakousku nejsou rozdíly v kompetencích mezi obcemi a kantony, ev. obcemi a zemskými okresy v této oblasti tak výrazné. Ve Francii je hlavní těžiště kompetencí i při každodenních událostech na úrovni departementu.

Při katastrofách a nouzových situacích spočívají kompetence k jejich řešení, ale také k jejich prevenci vždy na střední úrovni řízení. Ve státech se spolkovým uspořádáním (Německo, Rakousko) jsou to spolkové země, ve Švýcarsku kantony, ve Francii departementy s podporou tzv. zón obrany. Určitou výjimkou jsou skandinávské země, kde je střední úroveň řízení potlačena a odpovědnost i v této oblasti leží na obcích při přímé podpoře státu. Např. ve Švédsku hrají kraje v této oblasti podružnou roli a mají úkoly pouze v případě havárií JEZ. Ve všech zemích ale sehrává stát podpůrnou a zejména koordinační roli při rozsáhlých katastrofách a nouzových situacích a těch, které přesahují hranice spolkových zemí, kantonů, departementů atd., nebo postihují současně několik výše uvedených územních celků.

Za ochranu obyvatelstva v případě války (civilní ochrana, civilní obrana) je vždy odpovědný stát bez ohledu na charakter ozbrojeného konfliktu. Stát pro ochranu obyvatelstva v případě války činí obvykle již v míru řadu organizačních, materiálních, technických a personálních opatření v závislosti na konkrétních podmínkách (historických, geografických, společenských) a především v závislosti na finančních možnostech. V některých zemích (Německo) se stát zbavil i některých kompetencí v této oblasti ve prospěch spolkových zemí s cílem snížení nákladů, což se ale projevilo negativně, zejména po událostech v září 2001 v USA. V současné době je v Německu tendence k opětnému posílení úlohy spolkového státu v oblasti civilní ochrany.

            Záchranné subjekty

Záchranné subjekty v ochraně obyvatelstva lze rozdělit na:

• prvoplánové,
• druhoplánové,
• působící na subsidiárním principu.

Prvoplánovými prostředky k ochraně obyvatelstva jsou zejména požárníci, zdravotnické záchranářství a pomocné služby. Požárníci jsou určeni především k boji s požáry, zábraně škod, záchraně osob a technické pomoci. V některých zemích se požárníci podílejí na rychlé zdravotnické pomoci a na transportu pacientů (Francie, některé spolkové země v Německu). Ve skandinávských zemích jsou požárníci součástí záchranné služby.

Zdravotnické záchranářství má kompetence především k záchraně osob, rychlé zdravotnické pomoci, k transportu pacientů a má přímou návaznost na akutní lůžkový fond ve zdravotnických zařízeních.

V německy mluvících zemích (Německo, Rakousko) hrají významnou úlohu i v rámci prvoplánových jednotek tzv. pomocné služby, mezi které patří především Červený Kříž, Maltézská záchranná služba, Johanitánská úrazová pomoc, Pracovní samaritánský svaz a Německá společnost pro záchranu života, předurčené především pro záchranu života a zdraví osob. Rakouský červený kříž je dokonce rozhodující prvoplánovou zdravotnickou záchrannou organizací s dostatečným počtem profesionálů, materiálním vybavením a dopravními prostředky. K těmto nejdůležitějším, jejichž činnost v rámci ochrany obyvatelstva je např. v Německu vymezena zákonem, přistupuje řada dalších, profesně zaměřených organizací, jako např. horská služba (alpské země), speleologická záchrana, organizace se záchranářskými psy a nejrůznější charitativní a církevní organizace.

V některých zemích působí jako druhoplánové síly a prostředky pro nasazení při katastrofách a nouzových situacích zvláštní, pro tyto situace předurčené jednotky. V Německu se jedná o tzv. Technickou pomocnou službu (dále jen „THW“), která je samostatný spolkový institut v rámci Spolkového ministerstva vnitra, s pobočkami ve většině spolkových zemí a s více než 600 základnami. Úkolem jejich jednotek různého zaměření je především poskytování technické pomoci při rozsáhlých katastrofách, a to i v zahraničí. Ve Francii a Dánsku jsou pro podporu prvoplánových složek ke zvládání rozsáhlých katastrof určeny zvláštní vojenské jednotky, tvořeny vojáky z povolání a vojáky základní služby, kteří vykonávají službu na základě branného zákona. Tyto jednotky jsou vyčleněny z armády, podřízeny ministerstvu vnitra a obsahují prvky předurčené k likvidaci přírodních a antropogenních katastrof a umožňující poskytovat zdravotnickou pomoc postiženým osobám (ženijní jednotky, požární jednotky, protichemické jednotky a zdravotnické jednotky). Ve Švýcarsku jsou pro tyto úkoly určeny osoby, podléhající povinné službě v civilní ochraně, které jsou pravidelně školeny a připravovány. Švýcarská legislativa umožňuje starostům v rámci přenesené pravomoci v případě potřeby tyto osoby povolat ke zvládnutí přírodních a antropogenních katastrof v rámci civilní ochrany.

V současnosti se projevuje ve většině zemí tendence k integraci zejména prvoplánových složek do sdružených záchranných systémů pod společné řízení.

Řídící struktury na úrovni státu

Nasazení záchranářských subjektů při každodenních událostech nevyžaduje obvykle žádná rozsáhlá plánovací a materiální opatření a k řešení těchto událostí postačuje operativní praxe jednotlivých sdružených (integrovaných) prvoplánových složek, určených na jejich likvidaci.

Ochrana obyvatelstva při katastrofách a nouzových situacích a zejména ve válce vyžaduje rozsáhlou plánovací, materiální, finanční a personální přípravu. Všechny tyto činnosti jsou zabezpečovány obvykle z nejvyšších správních úrovní daného státu (zemská úroveň, státní úroveň). Jednotlivé odborné činnosti jsou v kompetencích jednotlivých rezortů, celkovou řídící a koordinační úlohu plní obvykle rezort vnitra, ev. armády, v nichž jsou pro tyto účely vytvořeny pevné struktury.

Ve státech, jejichž řízení a správní členění spočívá na typicky federalistickém principu (Německo, Rakousko, Švýcarsko) mají konečnou odpovědnost za ochranu obyvatelstva při katastrofách a nouzových situacích spolkové země (Německo, Rakousko) a kantony (Švýcarsko) podle příslušné zemské (kantonální) legislativy. K tomu účelu jsou na úrovni zemských ministerstev vnitra a kantonální správy zřízeny příslušné pevné řídící struktury. Pokud jsou katastrofy a nouzové situace tak rozsáhlé, že postihují několik spolkových zemí a více kantonů, a pokud dojde k válce, je ochrana obyvatelstva (ve válce obvykle civilní ochrana) věcí státu. K tomu jsou vytvořeny na stupni stát pevné organizační a řídící struktury (Spolkový úřad pro ochranu obyvatelstva a pomoc při katastrofách Spolkového ministerstva vnitra v Německu, oddělení civilní ochrany Spolkového ministerstva vnitra v Rakousku, Spolkový úřad ochrany obyvatelstva Ministerstva obrany, ochrany obyvatelstva a sportu ve Švýcarsku).

V centralisticky uspořádaných a členěných státech (skandinávské země, Francie atd.) je konečná odpovědnost za ochranu obyvatelstva při katastrofách a nouzových situacích a ve válce (civilní ochrana) na k tomu účelu zřízených pevných strukturách zpravidla v rezortu vnitra, ev. obrany (oddělení záchrany ministerstva vnitra ve Finsku, Úřad civilní připravenosti a Úřad (agentura) krizového řízení ministerstva obrany ve Švédsku, Úřad pro řízení za ohrožení ministerstva vnitra v Dánsku, Ředitelství obrany a civilní bezpečnosti ministerstva vnitra ve Francii). V rámci těchto pevných struktur jsou v některých zemích (Dánsko, Francie) také druhoplánové záchranné jednotky s celostátní působností.

Pro zabezpečování úkolů civilní ochrany, ev. obrany (ochrana obyvatelstva ve válce) jsou uvedené ústřední řídící struktury personálně rozšiřovány tak, aby zvládly veškeré plánované úkoly při vzniku válečného konfliktu. Jejich činnost je obvykle podporována flexibilními strukturami (nejrůznější mezirezortní poradní, informační a koordinační komise, složené ze zástupců různých zainteresovaných ministerstev).

Model služby

Výkon služby v záchranných subjektech v rámci ochrany obyvatelstva spočívá na bázi:

• služební povinnosti – realizované v tzv. služební dny (dále jen „služební dny“),
• dobrovolnosti – realizované ve služební dny bez finanční a právní stimulace,
• profesionality – realizované „tržně“ zaplacenými služebními dny.

„Čistý“ model služby u záchranných subjektů v jednotlivých evropských zemích prakticky neexistuje, vždy se jedná o převažující podíl jedné z forem.

Rozsáhlá služební povinnost (miliční systém) je uplatňována především ve Švýcarsku, kde je u cca 75 % požárníků a u 100 % příslušníků organizací civilní ochrany jako druhoplánové složky nasazení. Na bázi služební povinnosti působí také ve Francii vojenské záchranné jednotky (UIISC) s celostátní působností, v Dánsku regionální základny Národního záchranného sboru.

Princip dobrovolnosti se uplatňuje především v Německu a Rakousku, kde jsou požárníci a pomocné služby, ev. záchranné organizace organizovány téměř výhradně na základě dobrovolnosti. Tento princip se prosazuje jednak tím, že požárníci v obou zemích si musejí část svých finančních nákladů vytvořit vlastními prostředky, a dále vychází z historických tradic, spočívajících v pozitivním vztahu obyvatelstva ke spolkové a konfesní činnosti. Požárníci z povolání působí v obou uvedených zemích především ve velkých městech. Na bázi dobrovolníků (kromě nezbytného počtu řídících pracovníků na úrovni státu a spolkových zemí) je vytvořena již zmíněná organizace THW v Německu, která plní funkci celostátního druhoplánového prostředku nasazení v případě rozsáhlých přírodních a antropogenních katastrof, a to i v zahraničí.

Ve skandinávských státech, zejména ve Finsku a Švédsku jsou záchranné služby (požárníci nemají právní subjektivitu, ale jsou segmentem záchranné služby) převážně na profesionální bázi. Tyto služby pokrývají zejména ve městech široké spektrum úkolů. Dobrovolné zdravotnické záchranné služby podporují záchranné služby především na venkovském území, kde se záchranné služby skládají převážně z pracovníků na částečný pracovní úvazek nebo z dobrovolníků (zejména ve Finsku).

V některých zemích jsou některé jednotky doplňovány příslušníky na základě výkonu civilní nebo náhradní služby. Jedná se především o jednotky THW v Německu, pomocné služby v Rakousku a záchranné služby ve Švédsku. Jde ale o malé počty (řádově několik tisíc osob).

Každý z uvedených modelů má svoje výhody a nevýhody. Miliční systém, v tak velkém rozsahu, jak je uplatňovaný ve Švýcarsku, je náročný především na školení a výcvik osob, podléhajících povinné službě a zejména na mimorozpočtové náklady. Profesionální model zaručuje určitou standardní odbornou úroveň, avšak je značně náročný na rozpočtové náklady. Určitým optimem se jeví kombinace všech tří modelů výkonu služby při respektování specifických podmínek a také kulturně-historických tradic daného státu.

V některých zemích (např. Francie) je snaha o zvýšení podílů profesionálů zejména u požárníků jako ve skandinávských státech, jinde (Rakousko, Německo) se i nadále prosazuje princip dobrovolnosti.

Vzdělávání

Vzdělávací proces včetně praktických nácviků a společných cvičení jednotlivých záchranných subjektů ochrany obyvatelstva je odvislý především od modelu výkonu služby a dále od charakteru a specifiky každého záchranného subjektu.

U modelu založeném na povinné službě (miliční systém), který je v maximálním rozsahu uplatněn pouze ve Švýcarsku a v omezené míře ve Francii a ve Švédsku, jsou kladeny velké nároky na vzdělávací zařízení. Proškolení např. 110 tis. požárníků v rámci kantonální povinné služby a 120 tis. příslušníků organizací civilní ochrany v rámci národní povinné služby ve Švýcarsku vyžaduje velký počet školicích zařízení (zhruba jedno v každém kantonu), lektorů, pomocného personálu a rozpočtových finančních prostředků.

Profesionální model, vzhledem k omezeným počtům profesionálních záchranářských subjektů, klade nárok především na úroveň školicích zařízení, vysokou odbornou kvalitu lektorů, materiálně-technickou vybavenost a na výcvikové prostory.

Dobrovolní členové záchranných subjektů se připravují na výkon své funkce většinou na nejnižší správní a samosprávní úrovni (mimo velitelských kádrů) v rámci své zájmové organizace.

Základní vzdělávání požárníků je prováděno většinou v obcích (Švýcarsko, Německo) a v departementech (Francie). Další a speciální vzdělávání a vzdělávání velitelských kádrů se uskutečňuje na úrovni kantonů (Švýcarsko), spolkových zemí (Německo, Rakousko) nebo v ústředním školicím zařízení (Francie). V zemích, kde jsou požárníci segmentem tzv. záchranné služby (Finsko, Švédsko), probíhá jejich vzdělávání v ústředních vzdělávacích zařízeních na úrovni státu.

Příslušníci zdravotnické záchranné služby a policie jsou připravováni pro úkoly v ochraně obyvatelstva převážně ve vlastních rezortních zařízeních v rámci profesní přípravy.

Pomocné služby a další organizace nejrůznější právní povahy, poskytující pomoc prvoplánovým jednotkám (především v německy mluvících zemích), se připravují převážně ve vlastních zařízeních; jejich velitelské kádry se také účastní přípravy v ústředních vzdělávacích zařízeních na úrovni státu.

Druhoplánové jednotky, určené k nasazení při katastrofách a nouzových situacích (UIISC ve Francii, THW v Německu, Národní záchranný sbor v Dánsku) se školí v ústředních vzdělávacích zařízeních na úrovni státu. Určitou výjimkou je THW v Německu s cca 70 tis. příslušníky, kde se základní vzdělávání provádí na úrovni obce a vzdělávání řídících pracovníků probíhá na úrovni spolkového státu.

Jednotky armády, určené k subsidiární pomoci převážně v zemích, kde neexistují druhoplánové prostředky nasazení, žádnou zvláštní přípravu pro nasazení v rámci ochrany obyvatelstva neprovádějí.

V současné době je ve většině zemí tendence uskutečňovat vzdělávací procesy společně s cílem optimalizace při vlastním nasazení. Prosazuje se trend provádět základní a další vzdělávání příslušníků záchranných subjektů centrálně v jednom nebo několika málo vzdělávacích zařízeních.

Ochranná infrastruktura (ochrana ukrytím)

Nezbytnou součástí ochrany obyvatelstva je tzv. ochranná infrastruktura, která je tvořena úkryty pro obyvatelstvo, chráněnými zařízeními (zdravotnická zařízení, komunikační zařízení, sklady) a ochrannými stavbami (velitelská stanoviště, dispečerská stanoviště atd.).

Budování ochranné infrastruktury je proces dlouhodobý, finančně náročný a úzce souvisí s koncepcí ochrany obyvatelstva jako celku. Ochrana obyvatelstva ukrytím sloužila a slouží téměř výhradně pro případ ozbrojeného konfliktu, který může teoreticky vzniknout i v relativně krátké době. Pokud jsou úkryty v dobrém technickém stavu a plně provozuschopné, činí obvyklá doba, nutná k jejich zpohotovení, cca 24 hod. Z těchto důvodů a také z důvodů dislokačních nelze tyto úkryty okamžitě využít k ochraně obyvatelstva při přírodních nebo antropogenních katastrofách, ev. při nenadálém teroristickém útoku.

Problematice budování ochranné infrastruktury byla dlouhodobě věnována pozornost především ve Švýcarsku, ve skandinávských státech a v Izraeli, kde je procento zabezpečení ukrytí ve vztahu k počtu obyvatel velmi vysoké. Ochranná infrastruktura byla v těchto zemích budována po druhé světové válce více než 50 let a pro tuto činnost byly vytvořeny nezbytné legislativní podmínky, jejichž základ většinou tvořily samostatné zákony, vymezující explicitně budování úkrytů ve stanovených druzích staveb, jako např. Spolkový zákon o stavebních opatřeních v civilní ochraně z roku 1963 ve smyslu dalších úprav (Švýcarsko).

Stupeň zabezpečení ukrytí obyvatelstva ve vztahu k počtu obyvatel je v různých zemích různý. I když platí rozdílné normy pro kategorizaci úkrytů, zejména z hlediska tlakové odolnosti v čele přetlaku tlakové vlny a ve vybavenosti, lze provést určité srovnání. Nejvyšší stupeň vykazují Švýcarsko – 95-100 % (ve vztahu k počtu obyvatelstva je 100%, vykazuje však lokální mezery a „přebytky“) a Švédsko – asi 80 %. Dále následuje Finsko – asi 50 % (na jihu 70 %, na severu 40 %) a Rakousko – asi 30 % (mezi jednotlivými spolkovými zeměmi jsou velké rozdíly – Štýrsko 70 %, Vídeň 3 %, rovněž velké rozdíly jsou ve vybavenosti a použitelnosti). Na druhé straně Německo vykazuje ukrytí pouze pro 3 % obyvatelstva (po 2. světové válce se žádné úkryty nebudovaly) a ve Francii žádné úkryty pro obyvatelstvo neexistují. Ve všech evropských zemích se stávající úkrytový fond pouze udržuje, jedině ve Finsku pokračuje výstavba úkrytů s cílem zabezpečit ukrytí ve stálých, tlakově odolných úkrytech pro co největší počet obyvatelstva.

Většina vybudovaných a v současné době budovaných veřejných úkrytů, tzn. úkrytů pořizovaných z veřejných financí, jsou tzv. dvojúčelové stavby, které jsou mírově využívány jako ubytovny, sportoviště, garáže atd. a po vyklizení a zpohotovení slouží svému původnímu účelu – ochraně obyvatelstva.

Spolupráce s armádou

Armáda poskytuje ve všech zemích subsidiární podporu při katastrofách a pomoc v nouzi. Švýcarská armáda disponuje útvarem pro pomoc při katastrofách (cca 2,4 tis. příslušníků) a záchrannými jednotkami (cca 23 tis. příslušníků), rozčleněných do skupin speciálně pro tyto úkoly. Také další země mají skupiny v rámci armády, které mohou být zapojeny do pomoci jak v rámci státu, tak i mimo něho. Tyto skupiny disponují zpravidla těžkou technikou, přístroji a transportními prostředky. Ve všech zemích platí zásada, že armáda je o pomoc žádána, pokud civilní prostředky již nepostačují ke zvládnutí vzniklé události. Odpovídající podmínky, ev. časové lhůty se žádnými zásadními výnosy nestanovují. Nejvýraznější je podpora armády ve Francii, kde společně se speciálními vojenskými jednotkami ministerstva vnitra (UIISC) jsou stále k dispozici skupiny pro pomoc při katastrofách. V Rakousku může být armáda příslušnými politickými orgány kdykoli vyžádána k zásahu. V Německu je armáda využívána především v oblasti zdravotnické záchranné služby.

Pomoci ze strany armády většinou předchází příslušná plánovací činnost na všech úrovních státní správy i samosprávy. Tato pomoc má pro státy, které nemají celostátní (druhoplánové) síly a prostředky ke zvládání katastrof a nouzových situací rozhodující význam. Optimální spolupráce mezi civilní a vojenskou sférou je v zemích, kde je garantem za koordinaci a řízení civilního nouzového plánování ministerstvo obrany (Švédsko, Švýcarsko). Ta se projevuje za „normální“ situace především ve společné plánovací činnosti na mimořádné situace, obvykle na základě uzavřených součinnostních smluv, a v provádění společných nácviků a praktických součinnostních cvičení.

Mezinárodní spolupráce

Zásahy v zahraničí v rámci mezinárodní pomoci při katastrofách a humanitární pomoci hrají stále větší roli ve většině států. Zásadně se ale jedná o druhoplánové prostředky nasazení a řada zemí vytváří pro tyto účely speciální jednotky (SEBA v rámci THW – Německo, FINNENRESCUE-FORCE – Finsko atd.). Logistické zabezpečení těchto jednotek umožňuje ve velmi krátké době jejich transport včetně materiálu a techniky na libovolné místo nasazení.

Od vzniku NATO se projevovaly mezi některými zeměmi tendence o spolupráci a vzájemnou pomoc v nevojenské (civilní) oblasti. Tyto aktivity byly zpočátku zaměřeny především na podporu vojenské činnosti, později také na pomoc při obnově jejich společností po předpokládaném jaderném konfliktu. Tak byly postupně vytvářeny výbory NATO pro jednotlivé zájmové sféry nevojenské oblasti (např. výbor pro námořní loďstvo, výbor pro průmyslové komodity a výbor pro plánování v oblasti ropy).

Změna vojenské strategie NATO vyvolala postupně vznik dalších výborů, jejichž úkolem bylo zajišťovat spolupráci zemí NATO při přesunech jejich vojsk, v systému spojení, ve zdravotnické a potravinové pomoci a v ochraně civilního obyvatelstva. Tyto všechny aktivity byly zahrnuty do systému civilního nouzového plánování a tvořily ucelenou oblast plánování ochrany společností členských států NATO před účinky krizových situací. Krizí byl myšlen především válečný stav, ale plánovaná opatření však byla plně využitelná i v případě nevojenských ohrožení z přírodních nebo antropogenních příčin.

Začátkem devadesátých let v důsledku změn bezpečnostně-politické situace v Evropě a ve světě došlo k zásadním změnám ve strategické koncepci NATO. Pravděpodobnost vzniku válečného konfliktu globálního charakteru se podstatně snížila. Ukázalo se ale, že bezpečnostní zájmy NATO mohou být ohroženy jinými riziky, mezi které patří zejména šíření zbraní hromadného ničení, narušení zásobování z životně důležitých zdrojů, teroristické akce a sabotáže velkého rozsahu atd. Řešení těchto úkolů vyžaduje mimo jiné větší pružnost a mobilitu aliančních sil včetně zajištění všech zdrojů k jejich činnosti. V tomto procesu dostával i systém civilního nouzového plánování novou podobu a význam zabezpečení civilních zdrojů pro řešení krizových situací se výrazně změnil. Do popředí vystoupily otázky plánování opatření pro případy "nevojenských" ohrožení a s tím spojený rozvoj ochrany obyvatelstva. V návaznosti na to došlo k revizi základních principů ochrany obyvatelstva.

Ve složité organizaci NATO je pojmu ochrana obyvatelstva nadřazen pojem civilní nouzové plánování, a to i z hlediska řídících struktur. Jedním z úkolů civilního nouzového plánování v souladu s ministerskou směrnicí NATO je podpora veřejných úřadů při ochraně obyvatelstva proti následkům zbraní hromadného ničení. K tomu existují v rámci NATO zavedené struktury, které se problematikou ochrany obyvatelstva zabývají a mají s ní zkušenosti.

Spolupráce v oblasti ochrany obyvatelstva mezi NATO a Evropskou unií až do teroristického útoku na Spojené státy americké v září 2001 prakticky neexistovala. Protože se výrazně nezlepšila ani po tomto datu, byly v červnu 2002 předloženy k diskuzi navržené postupy ke zlepšení spolupráce mezi NATO a Evropskou unií. Jedná se zejména o:

• pravidelné pracovní kontakty mezi zaměstnanci obou organizací s četností podle aktuálního stavu ohrožení obyvatelstva,
• pravidelné schůzky Výboru pro civilní nouzové plánování NATO a Výboru krizového řízení pro civilní ochranu Evropské unie,
• vzájemnou účast na seminářích, nácvicích a cvičeních, výměna informací.

Další spolupráce se předpokládá v konkrétních oblastech, souvisejících s ochranou obyvatelstva a týkajících se sladění norem a postupů ke zlepšení interoperability, varování a detekce při odhalování útoků zbraněmi hromadného ničení, společné účasti na expertízách, využití civilní dopravy při masové evakuaci obyvatelstva, zdravotnických opatření zejména ve vztahu k použití bojových biologických prostředků, výměny informací o příslušném výzkumu a technologickém vývoji v oblasti kritické infrastruktury a organizace společných cvičení a účasti na nich.

Obzvlášť důležitou oblastí spolupráce mezi NATO a Evropskou unií v ochraně obyvatelstva je vzdělávání příslušníků profesionálních jednotek a jejich velitelů a také obyvatelstva.

Ochrana obyvatelstva v Evropské unii

I když je ochrana obyvatelstva vymezena především legislativními předpisy jednotlivých členských států, ukazuje se zejména v současné době na evropské úrovni rostoucí potřeba co největší standardizace. Jak přírodní a technogenní katastrofy a s nimi související narušování životního prostředí, tak i ozbrojené konflikty nebývají omezeny na území jednoho státu, ale působí daleko mimo hranice. Tento vývoj ještě zesílil po teroristickém útoku na USA v září roku 2001.

Na základě principu subsidiarity, který je zakotven v čl. 5 smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Společenství“), je ochrana obyvatelstva věcí členských států Evropské unie (dále jen „Unie“). Zároveň ale existuje v oblasti ochrany obyvatelstva při závažných přírodních a antropogenních katastrofách řada aktivit na úrovni Unie. Počátek evropské spolupráce v této oblasti se datuje rokem 1985, kdy byla předložena tzv. Zelená  kniha Evropské komise (dále jen „Komise“) s názvem „Péče o naše životní prostředí – akce pro evropské životní prostředí“.

Strukturálně je ochrana obyvatelstva zahrnuta do generálního ředitelství, zabývajícího se Životním prostředím (DG Environmental), oddělení civilní ochrany a ekologických havárií. Unie používá pro oblast ochrany obyvatelstva, tak jak je chápána v České republice, historicky zavedený pojem civilní ochrana.

Hlavním cílem politiky Unie v oblasti ochrany obyvatelstva je podpora a pomoc při odpovídajících aktivitách členských států. Základními úkoly při této činnosti jsou:

• pomoc při vzdělávání příslušného předurčeného personálu,
• vypracování trvale platných podkladů pro neodkladnou a účinnou spolupráci členských států v případě katastrof.

Návrhy, obsažené v uvedené Zelené knize, byly v různých usneseních Rady Evropské unie v letech 1987 – 1994 konkretizovány a týkají se opatření v těchto oblastech ochrany obyvatelstva:

• nástroje spolupráce,
• elektronické prostředky komunikace a výměny informací,
• výměna expertů, vzdělávání, simulační cvičení,
• terminologie,
• jednotné evropské nouzové telefonní číslo,
• informace a komunikace s veřejností,
• prevence a připravenost,
• zvláštní rizika.

Zásadními dokumenty ochrany obyvatelstva Společenství v současné době jsou Akční program Společenství pro ochranu před katastrofami (dále jen „Akční program“) a Postup Společenství na podporu spolupráce při nasazení k ochraně před katastrofami (dále jen „Postup“). Akční program, předložený poprvé v roce 1997 s dobou platnosti do roku 2004, má sloužit k podpoře a doplňování opatření členských států při přírodních a technogenních katastrofách s cílem ochrany osob, životního prostředí a majetku.

Výše uvedený Postup byl Komisí navržen v září roku 2000 a v platnost vstoupil v lednu roku 2002. Každý členský stát může tento materiál využít, pokud chce získat přístup ke zdrojům, které má Unie k dispozici. Přitom nemusí jít přímo o stav katastrofy; příslušný Postup může být aktivován již při hrozícím nebezpečí. Postup obsahuje prvky, týkající se uvedení do stavu pohotovosti, a to:

• zásahových jednotek včetně další podpory nasazení v případě katastrofy,
• expertů pro vyhodnocovací a koordinační týmy,
• centra pro předávání informací mezi komisí a členskými státy Unie,
• zdravotnických zdrojů.

Postup může být aktivován i při vzniku katastrofy mimo Unii. V takovém případě jsou příslušná opatření prováděna buď jako samostatný zásah za koordinace státu, předsedajícího v té době Unii, nebo jako příspěvek k zásahu, který je řízen jinou mezinárodní organizací. Rozhodnutí členského státu Unie o nasazení vlastních zdrojů v takovémto případě je výlučně v jeho kompetenci.

Print  E-mail  X Corp.   Facebook