Časopis 112 ROČNÍK IX ČÍSLO 2/2010
V úvodu přinášíme hodnocení činnosti HZS ČR v uplynulém roce a připomínáme 1. výročí vzniku „Evropského dne linky 112“. V části Požární Ochrana analyzujeme zásah na požár dobývacího velkostroje v lomu Bílina, seznamujeme s požárním zabezpečením železničního tunelu Březno u Chomutova a zabýváme se problematikou toxikologie lesních požárů. V bloku OCHRANA OBYVATELSTVA je ohlédnutí za prvním rokem působnosti Záchranného útvaru HZS ČR Hlučín a zhodnocení výsledků loňského předsednictví Francie, České republiky a Švédska v Radě Evropské unie v oblasti civilní ochrany. V části zaměřené KRIZOVÉ ŘÍZENÍ přinášíme rozsáhlý materiál věnovaný cvičení orgánů krizového řízení v zónách havarijního plánování jaderných elektráren. V části INFORMACE najdete rozhovor s genmjr. Ing. Miroslavem Štěpánem, generálním ředitelem HZS ČR, o přípravě výstavby nového celorepublikového střediska pro vzdělávání a výcvik hasičů, a analýzu problematiky volného pohybu služeb.
- Rekordní škody způsobené požáry v domácnostech
- Požár dobývacího velkostroje
- Toxikologie lesních požárů
- Záchranný útvar HZS ČR v Hlučíně po prvním roce své působnosti
- Výsledky předsednictví Francie, České republiky a Švédska v Radě EU v oblasti civilní ochrany
- Cvičení orgánů krizového řízení v zónách havarijního plánování jaderných elektráren
- Obdobná instituce nám citelně chybí
- Volný pohyb služeb
Motto českého předsednictví, které znělo „Evropa bez bariér“, odráží vůli České republiky odstraňovat zbývající překážky, zejména v oblastech vnitřního trhu EU. Evropská unie je založena na tzv. jednotném vnitřním trhu.
Svoboda pohybu
Jednotný vnitřní trh je chápán jako „prostor bez vnitřních hranic, v němž jsou zaručeny čtyři svobody pohybu“, mezi něž patří:
Volný pohyb zboží
V praxi znamená, že zboží legálně uvedené na trh v jedné členské zemi, vstupuje na trhy dalších členských zemí bez překážek. Právní rámec: články 23 – 31 Smlouvy o založení Evropského společenství (ES).
Volný pohyb osob
Zabezpečuje právo usazovat se, pracovat, podnikat a žít v jakékoli členské zemi. Zahrnuje jednak volný pohyb pracovníků, ale i volný pohyb podnikatelů (tzv. svoboda usazování) a rovněž volný pohyb studentů, důchodců, rentiérů (tj. osob nespojených s ekonomickou činností). Právní rámec: články 39 – 48 Smlouvy o založení ES.
Volný pohyb služeb
Spočívá v právu podnikatele z jednoho členského státu poskytovat na území hostitelského členského státu dočasně a příležitostně služby, a to na základě oprávnění získaného v zemi sídla (místa podnikání), aniž by se tento podnikatel musel v hostitelském členském státu usadit. Právní rámec: články 49 – 55 Smlouvy o založení ES. Pod volný pohyb služeb spadají i činnosti trvalého charakteru, pokud při nich nedojde k přemístění poskytovatele do druhého členského státu.
Volný pohyb kapitálu a plateb
Zaručuje, že veškeré finanční transakce mezi subjekty sídlícími v členských státech budou probíhat bez jakýchkoli omezení. Právní rámec: články 56 – 60 Smlouvy o založení ES.
Výše uvedené články Smlouvy o založení ES, tzv. primární právo, jsou přímo aplikovatelné ve všech členských státech EU, tzn. že se jich jednotlivec může přímo dovolávat před národními soudy. Potíže s aplikací těchto předpisů na jednotlivé případy však spočívají v tom, že tato ustanovení operují podle mechanizmu zásada/výjimka: obecná zásada zaručuje volný pohyb výrobků, ale pokud dotčený členský stát např. prokáže, že konkrétní typ např. stavebního výrobku z jiného členského státu ohrožuje zdraví lidí, pak může jeho pohyb omezit (zakázat dovoz na své území), tj. výjimka. Vzhledem k nepředvídatelnosti tohoto mechanizmu primárního práva přistoupily instituce EU k dalším zákonodárným opatřením. Toto tzv. sekundární právo EU ovšem nepokrývá veškeré aspekty související s volným pohybem zboží, osob, služeb a kapitálu. V takovémto případě se sporné situace řeší výše uvedeným mechanizmem zásada/výjimka. Svobody pohybu nejsou omezeny jen na území Unie. Aplikují se i na území Norska, Islandu, Lichtenštejnska (v rámci tzv. Evropského hospodářského prostoru - EHP) a Švýcarska (na základě bilaterálních smluv).
Svoboda volného pohybu služeb byla zakotvena již zakládajícími smlouvami ES a v průběhu následujících let konkretizována judikaturou Soudního dvora Evropských společenství. Členské státy však v praxi výkon této svobody ovlivňovaly ukládáním legislativních, případně administrativních požadavků diskriminačního charakteru vůči některým poskytovatelům služeb. Evropská unie se proto rozhodla přijmout směrnici o službách na vnitřním trhu (směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu EU), do které včlenila principy stanovené primárním právem a judikaturou a stanovila tak členským státům povinnost transponovat tyto principy do národních legislativ a odstranit přetrvávající překážky volného pohybu služeb.
V této souvislosti lze konstatovat, že některé požadavky právního řádu České republiky v oblasti volného pohybu služeb stále nebyly zcela v souladu se Smlouvou ES a na ni navazující judikaturou. Pro zajištění souladu s evropským právem a umožnění snadnějšího fungování svobody poskytování služeb bylo proto nezbytné směrnici o službách do českého právního řádu implementovat a výsledkem je zákon č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb (zákon nabyl účinnosti dnem 28. prosince 2009). Zákon se zabývá jak přeshraničním krátkodobým poskytováním služeb, tak dlouhodobým poskytováním služeb v rámci svobody usazení založením pobočky, podniku, živnosti apod.
Současně byla změněna ustanovení ve zvláštních zákonech, která vedla ke vzniku diskriminačních, nepřiměřených a neopodstatněných požadavků v povolovacích řízeních, např. podmínky dosažení určitého věku pro výkon činnosti; odstranění omezené doby platnosti povolení; zrušení stanovené lhůty pro dočasné poskytování služeb nebo zajištění právního nároku na udělení povolení.
Poskytovatel služby je osoba usazená na území členských států EU (tedy včetně České republiky) a smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen Dohoda o EHP) a Švýcarské konfederace, která nabízí nebo poskytuje službu.
Příjemce služby je jak koncový spotřebitel, tak podnikatelský subjekt, který hodlá přijímat nebo přijímá službu. Jde o všechny subjekty přijímající službu na území členských států EU a smluvních států Dohody o EHP.
Zásady poskytování služeb
V zákoně jsou zakotveny následující zásady:
Zásada zákazu diskriminace, přiměřenosti a naléhavosti
Adresátem této zásady je kterýkoliv subjekt, rozhodující o udělení oprávnění k poskytování služby nebo stanovující podmínky pro toto poskytování.
Tuto zásadu však nelze vykládat tak, že jsou nepřípustná jakákoliv individuální omezení poskytovatelů služeb. Pokud subjekt klade poskytovateli omezující podmínky, musí se tytéž podmínky vztahovat na všechny relevantní poskytovatele služby.
Zásada transparentnosti výběru poskytovatele služby
Tato zásada se aplikuje v situacích, kdy je počet vydaných povolení k poskytování služby z rozličných objektivních důvodů omezen. Typickým důvodem pro omezené množství povolení je existence pouze omezeného množství přírodních zdrojů či technických kapacit.
Zásady upravující věcný a časový rozsah oprávnění k poskytování služby
Povolení k poskytování služeb se vždy vydává na celé území České republiky, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak.
Obdobně pak zákon upravuje zásadu stanovící, že v případech, kdy ve zvláštním zákoně není zmíněno, na jakou dobu se oprávnění vydává, se vždy vydá na dobu neurčitou.
Přeshraniční poskytování služeb
Zákon umožní podnikat zahraničním poskytovatelům služeb na území ČR na základě a v rozsahu oprávnění získaného ve státě usazení bez nutnosti splnění dalších požadavků. Podstatou přeshraničního poskytování služeb je skutečnost, že poskytovatel služby nemusí při přeshraničním poskytování služby plnit podmínky, kterými je jinak regulováno poskytování služeb domácími podnikateli. Postačí, pokud plní požadavky předpisů, které upravují poskytování služeb v jeho státě usazení. Základní charakteristikou přeshraničního poskytování služeb je dočasnost nebo příležitostnost.
Z této zásady existují tři výjimky, kdy může být zahraniční poskytovatel služeb podroben domácím právním předpisům regulujícím poskytování služeb:
1. Ustanovení o bezpečnosti služeb, která jsou přímo obsažena v zákoně o volném pohybu služeb. V případě ohrožení bezpečnosti služeb může příslušný správní orgán v souladu s postupem stanoveným pro spolupráci příslušných správních orgánů členských států přijmout opatření i vůči přeshraničnímu poskytovateli služeb. Toto pravidlo je doplněno detailní úpravou dozorové spolupráce správního orgánu státu usazení se správním orgánem státu, ve kterém je služba poskytována přeshraničně.
2. Výjimky upravené zvláštními právními předpisy - obecný režim volného přeshraničního poskytování služeb se uplatní, pokud zvláštní zákon neupraví přeshraniční poskytování služeb jinak. Směrnice o službách ve svém článku 16 však stanoví, že omezení volného pohybu služeb lze stanovit pouze na základě naléhavého důvodu ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví a životního prostředí, přičemž tyto požadavky nesmí být diskriminační a musí být přiměřené a nezbytné. Na základě proběhlého přezkumu legislativy lze říci, že jednotlivé sektorové předpisy, pokud omezení přeshraničního poskytování služeb upravují, jsou v souladu s těmito požadavky.
3. Výjimka v případě poskytování služeb obecného zájmu hospodářské povahy, a to na základě článku 17 směrnice o službách. Jde zejména o poštovní služby, služby v odvětví elektroenergetiky, služby odvětví plynárenství, distribuci dodávky vody a nakládání s odpady.
Za účelem vyloučení těchto služeb z přeshraničního poskytování byla do zákona doplněna jejich definice. Službu obecného zájmu hospodářské povahy zákon definuje jako službu, která je poskytována univerzálním, trvalým způsobem a je regulována orgánem veřejné moci, přičemž jejímu poskytovateli zvláštní právní akt přiznává zvláštní práva a povinnosti.
Instituty
V zákoně jsou dále zakotveny následující instituty:
Uznávání splnění povinností
Poskytovatelé služeb usazení v některém ze členských států často získali v tomto členském státě povolení a již prokázali, že splňují řadu povinností a podmínek, proto pro udělování povolení pro nové usazení se nesmějí překrývat s požadavky a kontrolami, které jsou rovnocenné nebo v podstatě srovnatelné, co se týče jejich účelu, a kterým již poskytovatel podléhá v tomtéž nebo jiném členském státě. To znamená, že příslušný orgán musí při uplatňování vnitrostátních požadavků vzít v úvahu rovnocenné nebo v podstatě srovnatelné požadavky, které poskytovatel služeb již splnil, byť v jiném členském státě. To ovšem platí pouze pro dílčí požadavky. Neznamená to, že je poskytovateli služeb uznáno celé oprávnění bez dalšího.
Uznávání dokladů
Ze stejných důvodů stanovuje zákon povinnost uznat doklad vydaný jiným členským státem, předložený poskytovatelem, jestliže slouží k osvědčení splnění povinnosti dle zvláštních právních předpisů. Tento doklad musí sloužit ke stejnému účelu jako doklad vydaný v jiném členském státě, nebo z něj musí být patrno splnění požadované povinnosti.
Uznávání pojištění profesní odpovědnosti
Je-li poskytovatel služby povinen mít po dobu výkonu poskytování služby sjednáno pojištění podle zvláštních právních předpisů, je tato povinnost splněna, pokud má poskytovatel sjednáno v jiném členském státě pojištění srovnatelné s pojištěním vyžadovaným podle zvláštního právního předpisu, které kryje pojistné události vzniklé na území České republiky. Toto pojištění musí být srovnatelné, co se týče účelu, rozsahu pojištění, hranice pojistného plnění a výluk z pojištění. Posouzení, zda pojištění je či není srovnatelné, tedy náleží povolovacím orgánům.
Předkládání dokumentů
Jedná se o důvodnost požadavků na předkládání dokumentů v podobě originálu, ověřené kopie nebo ověřeného překladu. Vzhledem k faktu, že pochybnost ohledně pravosti daného dokladu nebo jeho přesného obsahu lze řešit vzájemným kontaktem příslušných orgánů (konkrétně pak s orgánem, který dokument vydal), zejména prostřednictvím správní spolupráce, ukládá zákon v případě řízení, jehož cílem je vydání povolení k poskytování služby, povinnost správních orgánů přijmout neověřenou kopii listiny i její neověřený překlad. Tato povinnost je ovšem podmíněna možností ověřit autenticitu a obsah listiny pomocí systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (IMI systém). Pokud správní orgán touto možností nedisponuje, nemusí z důvodu ochrany veřejného zájmu takovouto listinu, její kopii nebo překlad přijmout. Se souhlasem správního orgánu může žadatel předložit neověřený překlad do jiného úředního jazyka některého z členských států. Možnost předkládat listiny takovýmto způsobem se netýká pouze žádosti o povolení k poskytování služeb. Poskytovatel takto může komunikovat s úřady po celou dobu poskytování služby za předpokladu, že se tato komunikace nějakým způsobem dotýká náležitostí oprávnění k výkonu služby.
Usnadnění procesu vstupu do podnikání je základním úkolem jednotných kontaktních míst (JKM). Tato místa kromě poskytování celé škály informací týkajících se vstupu do podnikání rovněž zprostředkovávají doručování podání kompetentním orgánům, které jsou oprávněny o nich rozhodovat. Jednotná kontaktní místa mohou významně ulehčit vstup do podnikání především malým a středním podnikatelům, bez ohledu na to, zda hodlá podnikat v režimu živností, v režimu profesních komor nebo v režimu zcela odlišném.
Dozorová spolupráce
V oblasti dozoru zákon předpokládá zajištění spolupráce přímo mezi příslušnými úřady členských států pro následující účely:
- pro ověřování nebo zjišťování informací v případech, kdy se chce zahraniční poskytovatel služeb usadit v jiném členském státě EU, než je jeho domovský členský stát,
- v oblasti sdílení dohledu nad poskytovateli služeb, kteří poskytují své služby přeshraničně do jiného členského státu a za tímto účelem se přesunují přes hranice,
- v případě ohrožení bezpečnosti služeb poskytovatelem služeb, kdy bude nutné zasáhnout proti zahraničnímu poskytovateli služeb, pohybujícímu se dočasně v jiném členském státě v případě, kdy přes veškerou preventivní dozorovou spolupráci vznikne nebezpečí v důsledku jeho činnosti, které ohrožuje život, zdraví, majetek nebo životní prostředí,
- v případě tzv. "výstražného mechanizmu", kdy bude třeba upozornit ostatní členské státy, případně Komisi na "rizikové" poskytovatele služeb.
Technickým prostředkem pro zajištění dozorové spolupráce bude již výše zmíněný informační systém vnitřního trhu (tzv. IMI systém). Jde o internetovou aplikaci vyvíjenou Evropskou komisí za účasti členských států. V rámci IMI systému budou mezi příslušnými úřady cirkulovat informace týkající se individuálně určených poskytovatelů služeb.
Závěr
Zákonem zavedený institut „proces tichého souhlasu“ (PTS) je dalším krokem, který povede ke zjednodušení správního řízení v oblasti povolení k poskytování služeb. Jelikož se jedná o zvláštní úpravu ve vztahu ke správnímu řádu, bude se na otázky, které nejsou upravené zákonem o volném pohybu služeb, aplikovat subsidiárně správní řád.
V případě, kdy správní úřad po zahájení řízení posoudí předložené doklady k žádosti jako úplné a dostačující a nebude potřeba zjišťovat ještě další skutečnosti, může v zájmu šetření nákladů státní správy nechat uplynout lhůtu a vznik oprávnění nastane uplynutím lhůty.
Pro žadatele o povolení k činnostem v oblasti poskytování služeb znamená zavedení tzv. PTS právní jistotu v tom, že pokud ve stanovené lhůtě neobdrží nějaký právní akt ze strany správního úřadu, ať již půjde o usnesení o prodloužení lhůty, usnesení o přerušení řízení nebo rozhodnutí o vydání nebo zamítnutí povolení, je oprávněn podnikat, protože mu vzniklo oprávnění uplynutím lhůty.
Literatura:
[1] Aktualizovaná a rozšířená pravidla pro volný pohyb služeb a svobodu usazování v EU (kolektiv autorů, vydal Svaz obchodu a cestovního ruchu České republiky 2008),
[2] Důvodová zpráva k zákonu č. 222/2009 Sb., o volném pohybu služeb (Ministerstvo průmyslu a obchodu).
pplk. Ing. Libuše SEDLÁKOVÁ,
MV-generální ředitelství HZS ČR
MV-generální ředitelství HZS ČR